Konsekwencje zmiany prawnej kwalifikacji wód opadowych

wydany w Wodociągi - Kanalizacja – 2017-11
  DRUKUJ

Nowa ustawa Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. od początku wzbudza wiele kontrowersji w branży wodociągowo-kanalizacyjnej. Jedno z pytań, które pojawiło się po opublikowaniu ustawy, dotyczy konsekwencji wynikających z odstąpienia od kwalifikowania wód opadowych i roztopowych jako ścieków. 

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich.

W szczególności chodzi o to, czy będzie dopuszczalne, a jeżeli tak, to na jakich zasadach, pobieranie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne opłat za usługę odprowadzania wód opadowych?
Ministerstwo Środowiska zapowiada opracowanie kolejnej nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.), która obok przekazania nadzoru nad taryfami za zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu „Wody Polskie”, ma także regulować gospodarowanie wodami opadowymi. Szczegóły projektowanych rozwiązań nie zostały dotąd podane do publicznej wiadomości, a zatem pojawiają się liczne wątpliwości odnośnie mechanizmu gospodarowania oraz pobierania opłat za wody opadowe lub roztopowe, szczególnie w okresie przejściowym.
Wody opadowe a zbiorowe odprowadzenie ścieków
Ustawa o samorządzie gminnym oraz u.z.z.w. kwalifikują jako zadania własne gminy m.in. zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz sprawy dotyczące kanalizacji, w tym usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych. Spółki komunalne, które świadczą takie usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, czyli również przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.z.z.w., świadczą usługi polegające na odprowadzaniu wód opadowych od klientów przyłączonych do sieci. Działalność ta była dotychczas kwalifikowana jako zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i u.z.z.w. nie wymieniają wśród zadań własnych gminy zbiorowego odprowadzania wód opadowych, a co za tym idzie, zbiorowe odprowadzenie wód opadowych nie może być dłużej uznawane za zbiorowe odprowadzenie ścieków.
Wody opadowe w świetle zadań własnych gminy
Przed wejściem w życie zmian w u.z.z.w. wynikających z Prawa wodnego, co nastąpiło 24 sierpnia 2017 r., nie ulegało wątpliwości, że zbiorowe odprowadzanie wód opadowych jest zadaniem własnym gminy. Na przykład przepis art. 3 ust. 1 u.z.z.w. wskazuje, że zbiorowe odprowadzanie ścieków to zadanie własne gminy, a zawarta w tej ustawie przed 24 sierpnia 2017 r. definicja ścieków obejmowała m.in. wody opadowe lub roztopowe pochodzące z określonych powierzchni i ujęte w systemy kanalizacji zbiorczej. 
      Usunięcie takich wód z definicji ścieków w rozumieniu Prawa wodnego i u.z.z.w. doprowadziło do wyeliminowania podstawy kwalifikowania zbiorowego odprowadzania wód opadowych jako zadania własnego gminy. Niemniej jednak nie oznacza to, że taka działalność automatycznie nie wchodzi w zakres tego rodzaju zadań. 
Jak wskazał minister Mariusz Gajda, intencją prawodawcy było zmobilizowanie samorządów dysponujących systemem kanalizacji deszczowej do wzmożenia retencji wód opadowych (m.in. przez wprowadzenie opłat za tzw. zmniejszenie retencji), a także do inwestowania w projekty ją zwiększające.     Tak zarysowany cel nowych regulacji zmusza do przyjęcia założenia, że celem ustawodawcy było pozostawienie spraw dotyczących gospodarowania wodami opadowymi w gestii gmin, nie zaś wyprowadzenie ich poza zakres zadań własnych tych jednostek samorządu terytorialnego. 
Zadania własne gminy – katalog
W doktrynie oraz orzecznictwie przyjęto, że katalog zadań własnych gminy ma charakter otwarty, a tym samym 
nie ogranicza się jedynie do spraw wskazanych w przepisach wprost jako zadania gminy. 
     Ten pogląd potwierdza orzeczenie Sądu Najwyższego, który wskazał, że katalog zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty:  jest otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Stwierdzenie, czy konkretnie świadczone usługi spełniają omówione przesłanki dokonywane być powinno w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej. 
Przyjmuje się, że określona działalność może zostać uznana za zadania gminy o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli:

usługi takie zaspokajają potrzeby o charakterze zbiorowym, wymagające odrębnej organizacji ich zaspokajania,

realizacja potrzeb opiera się na majątku publicznym,

usługa nie musi być ekwiwalentna, odbiorcy usługi nie muszą ponosić adekwatnych do niej kosztów,

celem świadczenia usług jest zaspokojenie potrzeb zbiorowości, nie zaś wypracowanie zysku,

działalność ta jest kapitałochłonna,

charakter zaspokajanej potrzeby wymusza stały (ciągły) dostęp do nich,

obszar działalności usługowej cechuje stosunkowo wolne tempo rozwoju technicznego,

odbiorca usług ma bardzo ograniczone możliwości wyboru ich dostawcy, a popyt jest nieelastyczny (monopol naturalny).


Zbiorowe odprowadzanie wód opadowych wydaje się odznaczać większością, jeśli nie wszystkimi cechami spośród wymienionych. Jeżeli zatem na danym obszarze nie wykształcił się rynek usług w zakresie zbiorowego odprowadzania wód deszczowych oraz jedynie gmina lub jej spółki komunalne dysponują infrastrukturą umożliwiającą zapewnienie mieszkańcom gminy takich usług, to zbiorowe odprowadzanie wód opadowych powinno zostać uznane za zadanie własne gminy. 
Niezależnie od możliwości kwalifikacji zbiorowego odprowadzania wód opadowych jako samodzielnego zadania własnego gminy o charakterze zadania użyteczności publicznej, należy wskazać, że ustawowy katalog takich zadań wprost wymienia konieczność zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, w tym ochrony przeciwpowodziowej (art. 7 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto katalog ten obejmuje też sprawy z zakresu gospodarki wodnej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym) – wody opadowe, nie będąc ściekiem, wydają się mocniej wkraczać w taki obszar, niż miało to miejsce, gdy jeszcze kwalifikowano je w ten sposób. 
Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że intencją ustawodawcy nie było wyłączenie zbiorowego odprowadzania wód opadowych i szerzej – gospodarki wodami opadowymi – z zadań własnych gminy. Choć uchylono literalną podstawę kwalifikacji takiej działalności jako zadania z zakresu użyteczności publicznej, to wydaje się, że w dalszym ciągu rzeczona działalność wchodzi w zakres zadań własnych gminy, takich jak zapewnienie bezpieczeństwa powodziowego i gospodarka wodna. 
Opłaty za odprowadzanie wód opadowych
Odbiorcy usług komunalnych świadczonych przez spółki komunalne płacą za nie w oparciu o zawarte ze spółkami umowy cywilnoprawne. Na gruncie regulacji odnoszących się do świadczenia usług użyteczności publicznej przyjęto zasadę, że wynagrodzenie spółki komunalnej za świadczone przez nią usługi jest określane nie przez tę spółkę na zasadach swobody kontraktowej w ustalaniu cen, lecz przez odesłanie do odpowiednich zestawień stawek opłat (np. taryf). Dotąd usługa zbiorowego odprowadzania wód opadowych, jako usługa zbiorowego odprowadzania ścieków, była przedmiotem regulacji taryf o których mowa w u.z.z.w. Zgodnie z art. 2 pkt 12, taryfy zestawiają ogłoszone publicznie stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Ustawa ta określa szczegółowe zasady tworzenia taryf i kalkulacji opłat. Wobec faktu, że u.z.z.w. znajduje zastosowanie jedynie w obszarze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a wody opadowe nie mogą być dłużej kwalifikowane jako ścieki, należy uznać, że zbiorowe odprowadzanie takich wód nie jest regulowane przepisami u.z.z.w., a taryfy, o których mowa w u.z.z.w., i zasady ich określania nie mogą odnosić się do stawek opłat za usługi w tym zakresie. Jest to problem o ogromnej doniosłości w skali całego kraju, gdyż w minionych latach wiele gmin zdecydowało się na wprowadzenie opłaty za wody opadowe.
Zmiany w u.z.z.w. weszły w życie 24 sierpnia 2017 r., a przepisy przejściowe nie regulują zasad obowiązywania uprzednio określonych taryf w zakresie, w jakim regulują one opłaty za odprowadzanie wód opadowych. W konsekwencji uznać należy, że w obecnym stanie prawnym taryfy za zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków na 2018 r. oraz lata następne nie mogą określać stawek opłat za zbiorowe odprowadzanie wód opadowych, a wskazane w u.z.z.w. zasady taryfowania już obecnie nie znajdują zastosowania do takich usług. Zatem we wniosku taryfowym na 2018 r. nie można uwzględniać usługi odprowadzania wód opadowych.
Jeśli nie taryfa, to co?
 Do czasu, kiedy być może wody opadowe powrócą do reżimu taryfowego, trzeba zastanowić się nad tym, w jaki sposób powinno odbywać się regulowanie należności za świadczoną usługę? W naszej ocenie, regulacji dotyczących działalności niepodlegającej u.z.z.w. należy poszukiwać w ustawie o gospodarce komunalnej. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zawiera zasadę, zgodnie z którą podmioty świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej (w tym spółki komunalne) nie mogą 
samodzielnie decydować o stawkach opłat, więc ich wysokość określa rada gminy, chyba że co innego wynika z regulacji. Regulacją wyłączającą zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej są m.in. zasady taryfowania określone w u.z.z.w., jednak nie znajdują one już zastosowania w przypadku zbiorowego odprowadzania wód opadowych, dlatego stawki opłat za taką usługę powinny, w naszej ocenie, zostać ustalone w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zatem stawki opłat za świadczenie usługi odprowadzania wód opadowych (lub sposób ich określenia) powinna ustalić konkretna rada gminy, która uprawnienie to może scedować na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. 
Anna Flaga-Martynek
radca prawny, doradca
dr Sergiusz Urban
doradca 
Kancelaria WKB
Wierciński Kwieciński Baehr

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus