Dzierżawa – praktyczne doświadczenia

wydany w Wodociągi - Kanalizacja – 2008-7
  DRUKUJ
Umowy dzierżawy to kolejna forma modelu francuskiego. Należą one – według wydanych przez Komisję Europejską w 2003 r. „Wytycznych dla udanych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego” – do tzw. tradycyjnych form partnerstwa, w przeciwieństwie do umów koncesji czy też BOT. Charakteryzuje je nieco dłuższy od kontraktów na eksploatację i zarządzanie (O&M) okres umowy, z reguły wynoszący 6-10 lat.

Przy tego rodzaju umowach dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności za prowadzenie działalności inwestycyjnej, z wyjątkiem odtwarzania środków trwałych o krótkim okresie umorzenia. Do jego obowiązków należy także finansowanie kapitału obrotowego.
W zasadzie polskie doświadczenia z umowami dzierżawy są ograniczone do jednego, sztandarowego przypadku spółki Saur Neptun Gdańsk, co utrudnia wyciąganie ogólnych wniosków. Przypadek SNG z pewnością zasługuje na szersze omówienie. Trzeba jednak zastrzec od razu, że pod pewnymi względami – zwłaszcza dotyczącymi długości umowy oraz być może struktury kapitałowej operatora – jest to przypadek nietypowy.

Po długich negocjacjach umowa między władzami Gdańska a francuską firmą Saur, należącą wówczas do koncernu Bouygues, została podpisana w styczniu 1993 r. Wyboru partnera dokonano bez procedury przetargowej, zgodnie z ówczesnym prawem (nie obowiązywała jeszcze ustawa o zamówieniach publicznych). Wejście prywatnego operatora nie było z jego perspektywy oczywiste. Gdańsk w tamtym czasie stał w obliczu bardzo poważnych problemów, związanych m.in. z jakością wody i eksploatacją stacji uzdatniania wody w Straszynie.
Umowę dzierżawy podpisano na 30 lat, co pod względem długości obowiązywania raczej sytuowałoby ją w grupie umów koncesji. W odniesieniu do inwestycji jest to jednak typowa umowa dzierżawy: za inwestycje odpowiada miasto, a operator inwestuje jedynie w środki trwałe o relatywnie krótkim okresie umorzenia, takie jak narzędzia czy środki transportu. Do SNG należy obsługa klienta, windykacja, eksploatacja i utrzymanie urządzeń. Spółka bierze też udział w koordynowaniu programu inwestycyjnego gminy. Miasto z kolei nadzoruje jakość wykonanych usług.
Funkcję operatora pełni spółka SNG, w której koncern francuski posiada 51% udziałów, a miasto Gdańsk pozostałe 49%. Bardziej godny rekomendacji jest układ, w którym operatorem jest podmiot prywatny bez udziału miasta. W Gdańsku miasto występuje w kilku rolach: jest wydzierżawiającym, regulatorem i udziałowcem spółki, która powinna wypracowywać zysk. Trzeba jednak uwzględnić uwarunkowania, w których powstawała SNG – udział miasta uwiarygodniał wtedy spółkę i ułatwiał akceptację przekształcenia zarówno ze strony mieszkańców, jak i pracowników komunalnej firmy wodociągowej. Do nowego podmiotu miasto wniosło jako aport rzeczowy bazę i zaplecze byłego Okręgowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Gdańsku, a inwestor – aport finansowy. Spółka przejęła też wszystkich pracowników OPWiK. Początkowo wydzierżawiającym było samo miasto, jednak pod koniec 2004 r. utworzyło ono odrębną spółkę majątkową pod nazwą Gdańska Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna (GIWK), do której wniesiono majątek eksploatowany przez SNG.
Od tej pory funkcjonują dwa odrębne kontrakty. Jeden z nich stanowi aneks do dotychczasowej umowy dzierżawy między miastem a operatorem i zawiera kontrakt na usługę, delegowaną jako zadanie własne gminy. Właściwą umowę dzierżawy zawarto z GIWK jako formalnym właścicielem infrastruktury. Przy okazji warto zauważyć, że układ, w którym następuje powołanie spółki pełniącej funkcje wyłącznie właścicielskie w odniesieniu do infrastruktury wodno-ściekowej, zaczęto nazywać „modelem gdańskim”. Mieszkańcy Gdańska wnoszą za usługi opłaty, które składają się z dwóch części, odrębnie traktowanych przez operatora. Opłaty eksploatacyjne stanowią przychód SNG. Druga część, stanowiąca mniej więcej odpowiednik amortyzacji, jest przeznaczana na odtworzenie majątku i trafia do GIWK.
Spółka operatorska obsługuje także Sopot, a wcześniej (przez pięć lat) systemy wodociągowo-kanalizacyjne w okolicznych gminach: Pruszczu Gdańskim oraz Żukowie. Umowa z Sopotem jest bezterminowa. Podobnie jak w Gdańsku, w Sopocie funkcjonowanie systemu gospodarki wodno-ściekowej opiera się na podziale zadań między sektorem publicznym oraz prywatnym. Inwestycjami i kanalizacją deszczową zajmuje się, podobnie jak w Gdańsku, należąca do gminy spółka właścicielska. Taryfa w Sopocie także składa się z dwóch części: eksploatacyjnej oraz odtworzeniowej. Pierwsza z nich powstaje na podstawie wniosku złożonego przez SNG, zawierającego przewidywania co do sprzedaży wody w roku kalendarzowym oraz projekcję kosztów funkcjonowania na terenie Sopotu, a ponadto planowanego zysku SNG na poziomie do 5% wartości kosztów. Część odtworzeniowa wynika z rocznych potrzeb dotyczących remontów, modernizacji i nowych inwestycji.
Dzisiaj spółka SNG jest sporym podmiotem, o obrotach sięgających 144 mln zł i rentowności netto sprzedaży rzędu 3,5% (2007). Obsługuje w Gdańsku i Sopocie 475 tys. mieszkańców, sprzedając 24,8 mln m3 wody i odbierając 27,7 mln m3 ścieków. Zatrudnienie w 2007 r. wynosiło 655 osób – warto zaznaczyć, że w ciągu 15 lat zmniejszyło się o 33%, ale stopniowo, bez zwalniania pracowników z przyczyn ekonomicznych.

Ocena sprawności
Jakie wnioski można wyciągnąć z zastosowanego w Gdańsku modelu? Pierwsze trzy-cztery lata były bardzo trudne, m.in. z uwagi na negatywny wizerunek medialny spółki oraz niezbędne w warunkach wysokiej inflacji, zauważalne, choć niższe od tempa inflacji, podwyżki taryf. Trudno było także oczekiwać radykalnego podniesienia jakości usług w tak krótkim czasie. Jednak już w 2000 r. dziennikarze trójmiejscy zaliczyli działania SNG do największych osiągnięć gdańskiego samorządu terytorialnego w pierwszym dziesięcioleciu jego funkcjonowania. W kolejnych latach wzrost taryf kształtował się nadal poniżej poziomu inflacji, choć w 2008 r. – z uwagi na konieczność sfinansowania dużego programu inwestycyjnego – taryfy rosną ponad poziom inflacji aż o 15%. Podobnie będzie w kolejnych kilku latach, przy czym dodatkowe środki trafią w zdecydowanej większości za pośrednictwem czynszu do GIWK. Spółka SNG jest z pewnością jednym z liderów w kraju, jeśli chodzi o wdrażanie standardów zarządzania – posiada certyfikat Zintegrowanego Systemu Zarządzania wg norm dotyczących jakości, środowiska oraz bezpieczeństwa i higieny pracy (ISO 9001, 14001 oraz PN-18001). W 2008 r. otrzymała Pomorską Nagrodę Jakości.
Często mówi się o tym, że obecność prywatnego operatora utrudnia pozyskanie z Unii Europejskiej środków na rozwój gospodarki wodno-ściekowej. Gdańsk jest przykładem na to, że działania takie można zakończyć sukcesem. Miasto ubiegało się o środki z Funduszu Spójności o łącznej wartości kosztów kwalifikowanych w wysokości 490 mln złotych. Przygotowania trwały kilka lat. Istotnie, pojawiły się komplikacje: dodatkowym warunkiem przyznania grantu ze strony Komisji Europejskiej było przeprowadzenie analizy, czy wskutek projektu inwestycyjnego prywatny operator nie uzyska tzw. nienależnych zysków. Badanie takie zostało wykonane i w grudniu 2005 r. KE przyjęła decyzję o grancie szacowanym na 91 mln euro (75% kosztów kwalifikowanych projektu). Formalnym beneficjentem projektu jest GIWK.
Jakie jeszcze wymierne wskaźniki mogą pozwolić na ocenę sprawności „modelu gdańskiego”? Niewątpliwie nastąpiło zwiększenie wydajności pracy: długość sieci przypadająca w 1992 r. na jednego pracownika wyniosła 1,7 km, a w 2007 r. – 3,7 km (SNG eksploatuje 1327 km sieci wodociągowej oraz 1091 km sieci kanalizacyjnej). Jedną z przyczyn wyboru modelu operatorskiego była, jak wspomniano, niedostateczna jakość wody. W 1992 r. udział wody spełniającej wymogi UE wynosił zaledwie 8%, a obecnie – 86%. Wskaźnik ten utrzymuje się na zbliżonym poziomie od 2000 r. Można przypuszczać, że pewne problemy wciąż dotyczą wody z ujęcia powierzchniowego (dla Sopotu, który korzysta wyłącznie z ujęć głębinowych, wskaźnik zgodności z normami UE wynosi 98%). Straty wody w sieci zmniejszyły się z 25% w 1992 r. do 14% w 2007. Liczba awarii w tym czasie spadła o 55%, z 763 do 340 (w sumie dla Gdańska oraz Sopotu). Taryfy lokują Gdańsk w środku „peletonu” dużych miast. Z kolei ceny w Sopocie należą do stref wyraźnie poniżej średniej.
Zapytany o ocenę kontraktu zarząd podkreśla, że korzystną dla miasta i jego mieszkańców cechą przyjętego w Gdańsku modelu jest precyzyjnie zapisana w umowie handlowej odpowiedzialność za poziom usług, definiująca wymagania, standardy, system kontroli i sankcje. Warto też wspomnieć o odpolitycznieniu zarządzania tym sektorem usług. Pozytywnie wypowiada się na temat współpracy także prezydent Gdańska, Paweł Adamowicz.
Czy oznacza to, że obraz jest jednoznacznie pozytywny? Oczywiście od czasu do czasu zdarzają się ostre dyskusje między miastem a operatorem, zwłaszcza na tle taryf. Do niepowodzeń SNG można zaliczyć fakt, że pomimo sprawnego funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego w modelu francuskim w Trójmieście, to jednak nie udało się (jak dotąd) skopiować takich rozwiązań w innych polskich miastach, poza zakończonymi kontraktami w Pruszczu oraz Żukowie. Zależność od jednego kontraktu z pewnością nie daje inwestorowi komfortu w dłuższej perspektywie.

Inne przypadki
Wydawać by się mogło, że „model gdański” stanowi wzór do naśladowania dla innych miast, borykających się z jakością wody i często poziomem obsługi mieszkańców. Jest to bowiem kompromis między pełną prywatyzacją przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zgodną z modelem brytyjskim, a utrzymaniem stanu dotychczasowego. Gminy niechętnie pozbywają się majątku, więc dlaczego nie poddać prywatyzacji wyłącznie sfery zarządzania? Ten kierunek jednak nie zyskał szerszej akceptacji. Zdecydowanie więcej przypadków (i to raczej w małych gminach) dotyczy umów na eksploatację i zarządzanie. Oprócz tego, że zawiera się je na krótki czas, są one zdecydowanie prostsze, i może tu tkwi jedna z kluczowych przyczyn niepopularności umów dzierżawy czy też w jeszcze większym stopniu umów koncesyjnych.
Umowy dzierżawy i koncesyjne wymagają bardzo starannego zdefiniowania praw i obowiązków stron, m.in. dlatego, że zdecydowanie zmieniają istniejący układ formalno-organizacyjny. Są zawierane na wiele lat, co obarcza je sporym ryzykiem. Muszą być naprawdę szczegółowe – umowa między Gdańskiem i SNG ma grubość pokaźnych rozmiarów książki. W pewnym sensie Gdańsk może mówić o szczęściu, że trafił na rzetelnego partnera, z którym relacje mogły docierać się przez kilka lat. Znalazło to odzwierciedlenie w kolejnych zmianach wprowadzanych do umowy.
Co paradoksalne, nawet pełna prywatyzacja nie zmienia tak mocno układu organizacyjno-prawnego, jak wejście w umowę dzierżawy (koncesji). Po sprzedaży udziałów lub akcji usługi świadczy wciąż ten sam podmiot, który zmienia tylko formę własności. Nie trzeba określać zasad przekazania majątku, przejęcia pracowników czy klientów, parametrów świadczonych usług czy też sankcji za ich niedotrzymanie. Być może z tego właśnie powodu dzierżawa nie jest popularna także w bliskim wodociągom i kanalizacji sektorze ciepłownictwa. Tu także istnieje ciekawy precedens w postaci umowy dzierżawy funkcjonującej w Kaliszu, ale przypadek PEC Kalisz nie zyskał wielu naśladowców.
Co najmniej kilka miast rozważało zastosowanie modelu koncesyjnego w sferze wodociągów i kanalizacji. W jednym z nich – Szczecinie – Rada Miasta przyjęła nawet w 2000 r. uchwałę o wdrożeniu takiego rozwiązania. Nastąpiła jednak zmiana koncepcji, w wyniku pojawienia się innych, w sumie prostszych w realizacji, możliwości sfinansowania niezbędnych inwestycji. Chodziło wówczas o środki z funduszu ISPA. Nie bez racji prywatny operator był uważany za co najmniej utrudnienie w pozyskiwaniu środków pomocowych z UE.
W połowie 2006 r. przetarg na zarządzanie systemem wodociągowo-kanalizacyjnym ogłosiły władze Płocka. W zasadzie przedmiotem przetargu były usługi operatorskie, jednak organizatorzy oczekiwali, że jego zwycięzca zainwestuje w spółkę operatorską znaczący kapitał, gdyż Wodociągów Płockich nie stać było na inwestycje niezbędne, by przedsiębiorstwo mogło normalnie funkcjonować. Można więc powiedzieć, że planowane było zawarcie umowy dzierżawy z komponentem inwestycyjnym. Oferty złożyło siedem podmiotów, ale procedura przetargowa nie została jak dotąd sfinalizowana. Wcześniej podobna inicjatywa dotyczyła Pabianic, gdzie przedmiotem przetargu miała być umowa dzierżawy na 25 lat, ale władze miasta odstąpiły od tej koncepcji w obliczu zarzutów dotyczących niezastosowania Prawa Zamówień Publicznych.
Warto zauważyć, że od umów dzierżawy nie stronią sprywatyzowane już firmy wodociągowo-kanalizacyjne, czego przykładem jest PWiK Tarnowskie Góry. Większościowym udziałowcem tej firmy jest Veolia Woda. Spółka, prowadząca działalność na obszarze dwóch gmin: Tarnowskie Góry oraz Miasteczko Śląskie, na podstawie wygranego przetargu od stycznia 2005 r. rozpoczęła zaopatrywanie w wodę mieszkańców gminy Woźniki, w której mieszka niecałe 10 tys. osób. Umowa dzierżawy została zawarta na 10 lat. PWiK płaci gminie czynsz dzierżawny w wysokości 30% stawki rocznego umorzenia dzierżawionego majątku oraz opłatę w wysokości 1 grosza za jeden m3 wydobytej wody, a także podatek od nieruchomości od dzierżawionych urządzeń wodociągowych. Gmina prowadzi inwestycje, wkładając środki budżetowe m.in. w system wodociągowy oraz stację uzdatniania wody. Już wcześniej, przed podpisaniem umowy z PWiK, system zaopatrzenia w wodę w Woźnikach był przedmiotem dzierżawy (operatorem była lokalna firma).

Możliwe korzyści
Niezależnie od wskazanych ograniczeń modelu francuskiego, a biorąc pod uwagę jego istotne plusy, być może pojawią się w Polsce kolejne inicjatywy podobne do przetargu w Płocku lub umowy z Tarnowskich Gór. Trzeba pamiętać, że to rozwiązanie, może przynieść istotne korzyści dzięki zarządzaniu majątkiem gminy przez wyspecjalizowane podmioty, które można motywować do dobrej pracy. Rozwiązanie to jest w przeciwieństwie do sprzedaży majątku odwracalne, ma więc większe szanse na akceptację społeczną. Niebagatelne mogą być też korzyści finansowe z tytułu opłat za dzierżawę (np. płaconych z góry za dłuższy okres) lub wbudowane w model koncesyjny. Może jednak omawiany model znajdzie w polskiej gospodarce wodno-ściekowej szersze niż tylko w Gdańsku zastosowanie. Może nawet niekoniecznie w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego. Alternatywą jest bowiem tzw. partnerstwo publiczno-publiczne, gdyż funkcje dzierżawców i operatorów zamierzają też pełnić poza terenem macierzystym najbardziej ekspansywne podmioty komunalne.

Jarosław Zysnarski
Doradca Consultants, Gdynia

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus