Nowe poziomy odzysku i recykling odpadów opakowaniowych

wydany w Recykling – 2007-2
  DRUKUJ
Dyrektywa 2005/20/WE1 i jej transpozycja do prawa polskiego

Zagadnieniu odpadów opakowaniowych na płaszczyźnie wspólnotowej jest poświęcona dyrektywa 94/62/WE2 w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. W prawie polskim tę dyrektywę transponuje ustawa o obowiązkach przedsiębiorców3.


Jednym z podstawowych założeń wymienionych aktów prawnych jest obowiązek osiągania przez podmioty objęte zakresem ich regulacji odpowiednich poziomów odzysku, a w tym recyklingu we wskazanych prawnie terminach. Rzeczone poziomy i terminy uległy w stosunku do pierwotnej wersji dyrektywy diametralnej zmianie na mocy art. 1 pkt 3 dyrektywy 2004/12/WE4 art. 6 dyrektywy 94/62/WE otrzymał nowe brzmienie. Oczywiście powstały zasadne pytania, jaki jest termin implementacji zrewidowanych postanowień dyrektywy 94/62/WE w stosunku do Polski?
Warto przypomnieć, iż zgodnie z postanowieniami art. 2 Traktatu Akcesyjnego wszelkie postanowienia prawa pierwotnego i pochodnego są wiążące dla państw przystępujących do Wspólnoty, zatem dotyczy to również dyrektywy nowelizującej. Nietrudno zauważyć, że negocjacje zakończyły się w grudniu 2002 r., obejmując swym zasięgiem dorobek legislacyjny Wspólnot do 1 listopada 2002 r. Oznacza to, iż kraje nowo przystępujące, w tym Polska nie miały nie tylko formalnego wpływu na kształt aktów prawnych przyjmowanych w ramach Unii, ale i w zakresie legislacji po 1 listopada 2002 r. akty prawne, co do zasady nie były już przedmiotem negocjacji. Jedynie szczególne zasady informacji i konsultacji zostały przyjęte w Kopenhadze 12-13 grudnia 2002 r.
Mając powyższe na uwadze, w pkt. 6 Preambuły do dyrektywy nowelizacyjnej 2004/12/WE zaznaczone zostało, iż Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska zgadzają się co do potrzeby tymczasowych odstępstw dla państw akcesyjnych w odniesieniu do poziomów docelowych w zrewidowanym art. 6 dyrektywy opakowaniowej. Wskazano też maksymalne okresy prolongaty dla poszczególnych państw, które wynosiły nie dłużej niż do 2012 r. dla Cypru, Estonii, Litwy, Republiki Czeskiej, Słowacji, Słowenii i Węgier, do 2014 r. dla Polski i do 2015 r. dla Łotwy. „Czasowa derogacja” miała być wskazana w porozumieniu zawartym w oparciu o wystąpienia państw nowo wstępujących „zgodnie z właściwą procedurą prawną przed upływem terminu transpozycji” przedmiotowej dyrektywy. Europejski prawodawca wybrał inną metodę przyznania nowym członkom Unii Europejskiej preferencji polegających na przyjęciu okresów przejściowych odnośnie osiągania nowych, bardziej ambitnych poziomów odzysku i recyklingu. Rozwiązania tego rodzaju zostały przyjęte na mocy nowelizacji dyrektywy 94/62/WE dokonanej za pośrednictwem dyrektywy 2005/20/WE.

Ratio legis dyrektywy 2005/20
Szczegółowe uzasadnienie zaproponowanych okresów przejściowych zostało przedstawione przez Komisję Europejską. Zdaniem tego organu przyjęcie powyższych dat jako granicznych stanowi kompromis pomiędzy kilkoma czynnikami.

Na mocy art. 1 pkt 3 dyrektywy 2004/12/WE4 art. 6 dyrektywy 94/62/WE otrzymał nowe brzmienie:

1. Aby zrealizować cele dyrektywy, państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu osiągnięcia następujących wielkości docelowych na całym swoim terytorium:
a) nie później niż do 30 czerwca 2001 r. co najmniej 50% i co najwyżej 65% wagowo odpadów opakowaniowych zostanie poddane odzyskowi lub spaleniu w zakładach spalania odpadów z odzyskiem energii;
b) nie później niż do 31 grudnia 2008 r. co najmniej 60% wagowo odpadów opakowaniowych zostanie poddane odzyskowi lub spaleniu w zakładach spalania odpadów z odzyskiem energii;
c) nie później niż do 30 czerwca 2001 r. co najmniej 25% i co najwyżej 45% wagowo całości materiałów opakowaniowych zawartych w odpadach opakowaniowych zostanie poddane recyklingowi, z co najmniej 15% wagowo każdego materiału opakowaniowego;
d) nie później niż do 31 grudnia 2008 r. co najmniej 55% i co najwyżej 80% wagowo odpadów opakowaniowych zostanie poddane recyklingowi;
e) nie później niż do 31 grudnia 2008 r. zostaną osiągnięte następujące minimalne wielkości docelowe recyklingu dla materiałów zawartych w odpadach opakowaniowych:
(i) 60% wagowo dla szkła,
(ii) 60% wagowo dla papieru i tektury,
(iii) 50% wagowo dla metali,
(iv) 22,5% wagowo dla tworzyw sztucznych, uwzględniając wyłącznie materiał, który jest recyklowany z powrotem w tworzywo sztuczne,
(v) 15% wagowo dla drewna.


Z jednej strony podkreśla się, iż zbyt ambitnie określona data osiągnięcia docelowych poziomów recyklingu i odzysku już na wstępie może tworzyć zbyt wysokie koszty dla nowych członków Unii Europejskiej, zważywszy dodatkowo na fakt, iż 2008 r., jako rok graniczny, może być datą realizacji trudną do osiągnięcia dla dotychczasowych członków Unii Europejskiej. Co więcej, wiele nowo wstępujących państw ma wytyczone (jako graniczne dla realizacji pierwotnych poziomów recyklingu i odzysku) okresy oscylujące wokół 2008 r. (np. dla Polski jest to 2007 r., natomiast dla Malty ten okres jest jeszcze dłuższy). Z drugiej strony przyjęcie zbyt odległego okresu realizacji nowych wymogów dyrektywy opakowaniowej zagroziłoby realizacji jej celów, a w szczególności redukcji nierówności, czemu ma właśnie służyć wspólna polityka w zakresie gospodarowania opakowaniami i odpadami poopakowaniowymi. Państwa, które dołożyły należytych starań, aby stworzyć sprawne systemy gospodarowania odpadami, mają interes w stworzeniu warunków do „czystej” konkurencji pomiędzy ich przedsiębiorstwami a przedsiębiorstwami z państw, którym wdrożenie podobnych systemów może zająć więcej czasu. Ponadto jest niezwykle istotne, aby przyjąć wspólnie koordynowane podejście do zagadnień recyklingu i odzysku w państwach nowo wstępujących, co ma zapewnić powstanie godnych zaufania planów stanowiących bodźce do tworzenia infrastruktury i przemysłu w odniesieniu do gospodarki odpadami.
Z drugiej strony podkreśla się, że integracja nowych państw i wtapianie się we wspólny rynek spowoduje również znaczny postęp w zakresie realizowania celów w ochronie środowiska – w szczególności odnośnie osiąganych poziomów recyklingu i odzysku. Jakkolwiek istnieją obecnie różnice pomiędzy poszczególnymi państwami spowodowane czynnikami zarówno politycznymi, jak i geograficznymi, to nie daje to podstaw do akceptowania znaczących opóźnień przy wprowadzaniu określonych poziomów odzysku i recyklingu. Bezsporne jest, że wprowadzenie systemu recyklingu i odzysku wiąże się z dużymi nakładami finansowymi. Jednakże koszty te występują we wszystkich państwach, a powinny być rozpatrywane łącznie z korzyściami, jakie będą osiągane w zakresie ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/20/WE w art. 6 dyrektywy 94/62/WE dodano ust. 11.

11. Państwa członkowskie, które przystąpiły do Unii Europejskiej na mocy Traktatu o Przystąpieniu z 16 kwietnia 2003 r., mogą odroczyć osiągnięcie celów, o których mowa w ust. 1 lit. b), d) i e) do dnia, który same ustalą, jednak w przypadku Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Litwy, Węgier, Słowenii i Słowacji nie później niż do 31 grudnia 2012 r., w przypadku Malty nie później niż do 31 grudnia 2013 r., w przypadku Polski nie później niż do 31 grudnia 2014 r. i w przypadku Łotwy nie później niż do 31 grudnia 2015 r.


Zdaniem Komisji Europejskiej graniczna data 31 grudnia 2012 r. jest kompromisem pomiędzy wskazanymi powyżej rozbieżnościami Uwzględniono tu interesy państw nowo wstępujących i dotychczasowych krajach członkowskich Unii Europejskiej oraz silny nacisk, jaki został położony w Traktacie na ochronę środowiska. Data ta stanowi również nawiązanie do okresów jakie zostały zakreślone dla Grecji, Irlandii i Portugalii.
Przewidywane ekologiczne, ekonomiczne i socjalne wpływy na osiągnięcie nowych poziomów recyklingu i odzysku w państwach nowo wstępujących są porównywalne do tych, którym towarzyszyło i towarzyszy implementowanie postanowień dyrektywy opakowaniowej w dotychczasowych członkach Unii Europejskiej. Ekstrapolacja porównawcza kosztów z krajów „starej” Unii na nowo przyjęte państwa pozwala na konstatację, że z tytułu recyklingu i unieszkodliwiania odpadów osiągnięcie podwyższonych poziomów odzysku i recyklingu w stosunku do obecnych wyniesie ok. 250 mln euro. Koszty te należy zestawić zarówno z ok. 300 mln euro, które będą zaoszczędzone w przypadku recyklingu odpadów, jak i z ok. 100 mln euro zysków. Jednakże należy zauważyć, iż mogą pojawiać się w tych wyliczeniach rozbieżności, a to z powodu różnic w poszczególnych czynnikach w porównaniu do państw „Piętnastki”. Dlatego też przedmiotowe kalkulacje powinny być brane pod uwagę z pewną dozą ostrożności. W porównaniu do końcowej daty implementowania zrewidowanych postanowień dyrektywy opakowaniowej na mocy dyrektywy 2004/12/WE zmieniającej dyrektywę 94/62/WE omawiana nowelizacja pozwoli na obniżenie kosztów ustanowienia systemu zbierania, sortowania i dalszego zagospodarowywania odpadów. A będzie tak za sprawą wydłużenia okresu jej przystosowania w państwach nowo wstępujących – z 2008 r. do 2012 r. Ostatecznie terminy te zostały dla poszczególnych państw dodatkowo wydłużone.

Jakie zmiany?
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/20/WE w art. 6 dyrektywy 94/62/WE dodano ust. 11. Zgodnie zaś z art. 2 dyrektywy 2005/20/WE państwa członkowskie miały wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania postanowień tej dyrektywy najpóźniej do 9 września 2006 r. Miały one niezwłocznie przekazać Komisji treść tych przepisów oraz tabelę korelacji pomiędzy tymi przepisami a dyrektywą 2005/20/WE. Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie powinny zawierać odniesienie do dyrektywy 2005/20/WE lub odniesienie takie powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie. Państwa te miały przekazać Komisji teksty podstawowych przepisów prawa krajowego przyjętego w dziedzinie objętej omawianą dyrektywą. Rzeczona dyrektywa weszła w życie 5 kwietnia 2005 r.

Implementacja do prawa polskiego
29 lipca 2005 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych i innych ustaw5, która weszła w życie, z pewnymi wyjątkami, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia i zaczęła obowiązywać od 13 października 2005 r. Ustawa ta dokonuje na mocy art. 6 zmian w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców, implementując postanowienia dyrektywy 2005/20/WE. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 3 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców, podmioty objęte jej zakresem mają obowiązek do 31 grudnia 2007 r. osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz poużytkowych co najmniej w wysokości określonej w załączniku 4 do ustawy, z wyłączeniem poziomu odzysku odpadów z opakowań, których rodzaje określa załącznik 1 do ustawy.
Zgodnie z art. 3 ustęp 2a ustawy o obowiązkach przedsiębiorców podmioty, które wprowadzające produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy, są obowiązane osiągnąć do 31 grudnia 2007 r. co najmniej 50 % poziom odzysku odpadów opakowaniowych łącznie dla wszystkich rodzajów opakowań, w których wprowadził produkty. Ponadto są obowiązani osiągnąć do 31 grudnia 2014 r. co najmniej 60 % poziom odzysku odpadów opakowaniowych łącznie dla wszystkich rodzajów opakowań, w których wprowadził produkty.
Zgodnie zaś z dodanym w art. 3 ust. 2b ustawy o obowiązkach przedsiębiorców, przedsiębiorcy objęci zakresem podmiotowym ustawy są zobowiązani do 31 grudnia 2014 r. osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych co najmniej w wysokości określonej w załączniku 4a do ustawy.

Źródła
  1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 marca 2005 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. UE 70 z 16 marca 2005 r.).
  2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz.WE L 365 z 31 grudnia 1994 r.).
  3. Ustawa z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (DzU nr 63, poz. 639).
  4. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. UE 47 z 18 lutego 2004 r.).
  5. Ustawa z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych i innych ustaw (DzU nr 175, poz. 1485).


Bartosz Draniewicz
Kancelaria Adwokacko-Radcowska B. Draniewicz
i W. Peterek, Warszawa

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus