Jedno prawo – wiele możliwości

wydany w Przegląd Komunalny – 2011-12
  DRUKUJ

Ustawa z 1 lipca 2011 r., nowelizująca ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej określana jako „ustawa nowelizująca”), dotyczy zmian nie tylko w tej ustawie, ale także w kilku innych. Regulacja ta słusznie odwołuje się do rozwiązań nowej dyrektywy ramowej, w szczególności obowiązków z niej wynikających i stosowanego aparatu pojęciowego, który jednak nie funkcjonuje jeszcze w przepisach wewnętrznych.

Skutkowało to koniecznością dokonania zmian w obowiązującej ustawie o odpadach z 2001 r., czego dotyczy art. 4, jednak jest oczywiste, że są to tylko zmiany częściowe i tymczasowe. Wśród nich w szczególności warto zwrócić uwagę na pojęcie „regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów”, która we wprowadzanych zmianach ma pełnić podstawową funkcję w regionach gospodarki odpadami – jako zakład zapewniający prawidłowe i kompleksowe zagospodarowanie odpadów komunalnych wytworzonych na tym terenie.
 
Definicja
Termin „regionalna instalacja do przetwarzania odpadów” został zdefiniowany w przepisach nowo wprowadzonych do ustawy o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 15c), a definicję tę należałoby poddać wnikliwej analizie. Zgodnie z nią regionalna instalacja to „zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:
a) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku,
b) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych,
c) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych”.
 
Instalacja – zakład stacjonarny
Już w samej nazwie tego typu obiektów użyto dwóch terminów mających duże znaczenie dla próby wskazania instalacji, które – wg ustawodawcy – miałyby mieć taki charakter. Po pierwsze, jest to określone już w art. 3 pkt 6 ustawy P.o.ś. (Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Wobec powyższego, podstawowym pytaniem jest, czy do interpretacji analizowanego pojęcia należy wziąć pod uwagę wskazaną definicję terminu „instalacja”, a więc czy ustawodawca użył tego terminu w nazwie obiektów istotnych dla systemów gospodarki odpadami w sposób świadomy. Przy braku w przepisach nowelizacji jakiegokolwiek innego określenia nie można od ustawowej definicji terminu „instalacja” odejść (zgodnie z regułami wykładni prawa legalnej definicji określonego pojęcia nie można pominąć, o ile nie zostało ono dla określonych potrzeb zdefiniowane inaczej), czyli należałoby przyjąć, że obiekty służące przetwarzaniu odpadów komunalnych miałyby mieć cechy „instalacji”, w rozumieniu ustawy P.o.ś. W takim kontekście regionalna instalacja powinna być stacjonarnym urządzeniem technicznym bądź zespołem takich urządzeń, którego eksploatacja może spowodować emisję. Ten ostatni fragment jest istotny przede wszystkim przez wzgląd na przepisy ustawy P.o.ś., podporządkowuje bowiem te obiekty regulacjom zawartym w tytule III tejże ustawy, a dotyczącym ochrony przed zanieczyszczeniem. Z punktu widzenia prowadzonych analiz istotne będzie jednak głównie to, że ma być to urządzenie techniczne – i to stacjonarne1, a więc regionalną instalacją może być jakakolwiek instalacja, pod warunkiem posiadania przez nią cechy stacjonarności.
 
Należałoby w tym momencie zauważyć, że regionalna instalacja, w rozumieniu definicji z art. 15 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach, ma być równocześnie „zakładem” (zagospodarowania odpadów – o czym dalej). Także pojęcie „zakład” ma swoją definicję ustawową, również w ustawie P.o.ś. (art. 3 pkt. 48). Zakład to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdujące się na nim urządzenia. I w tym przypadku brakuje podstaw dla uznania, że należałoby odejść od definicji ustawy P.o.ś., z czego wynika wniosek, że status „regionalnej instalacji” może posiadać wyłącznie instalacja w rozumieniu ustawy P.o.ś., będąca równocześnie – wg tej ustawy – „zakładem”. Z tym ostatnim założeniem wiążą się istotne konsekwencje – „regionalna instalacja” to wyłącznie instalacja (bądź instalacje) będąca we władaniu tego samego podmiotu i to położona na terenie, do którego tytuł prawny ma tenże podmiot. Definicja „zakładu” w tym ostatnim kontekście jest na gruncie ustawy P.o.ś. interpretowana jako ustalenie przez ustawodawcę wymogu swoistej „jedności przestrzennej” dla terenu i instalacji na nim się znajdujących – jeżeli przepisy dotyczą „zakładu”, to chodzi o instalacje znajdujące się w zasadzie na tej samej nieruchomości, powiązane przestrzennie1. Z punktu widzenia prawa emisyjnego założenie to ma dość podstawowe znaczenie, chodzi bowiem o ustalenie obowiązku brania pod uwagę skoncentrowanej emisji pochodzącej z terenu danego zakładu. Ale już biorąc pod uwagę prowadzenie gospodarowania odpadami, założenie „jedności przestrzennej” nie byłoby już tak ważne.
 
Można byłoby nawet postawić pytanie o sensowność jego utrzymywania. Odpowiedź na to pytanie jest dość trudna, dałoby się bowiem wykładnią celowościową uzasadnić dopuszczenie uznawania za regionalną instalację obiektów położonych na odrębnych nieruchomościach. Z drugiej jednak strony ich zgrupowanie przestrzenne może mieć istotne walory. Dalsza bowiem część definicji wskazuje, że instalacją regionalną może być zespół obiektów realizujących różne działania związane z zagospodarowaniem odpadów, obiektów stanowiących kolejne ogniwa tegoż zagospodarowania, wobec czego odpady muszą być między nimi przemieszczane. Rozrzucenie w przestrzeni wymaga więc prowadzenia transportu odpadów, a przepisy generalnie starają się taki transport ograniczać jako mogący powodować różnego rodzaju problemy (skutki środowiskowe).
 
Całościowe rozwiązanie problemu
Regionalna instalacja ma służyć „przetwarzaniu odpadów”. To ostatnie pojęcie jest w polskich przepisach terminem nowym, gdyż zostało wprowadzone do ustawy o odpadach ustawą nowelizującą dla ich dostosowania w tym zakresie do wymagań nowej dyrektywy ramowej o odpadach (dyrektywa 2008/98/WE). Odpowiednia definicja (art. 3 ust. 3 pkt 13a) obejmuje tym pojęciem „procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie”. Wobec powyższego przetwarzanie to wszystkie procesy bezpośrednio prowadzącedo ostatecznego i całościowego rozwiązania problemu odpadów. Nie są zatem „przetwarzaniem” działania określane jako „zbieranie” czy „transport” odpadów. Stąd wniosek, że „regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych” to tego rodzaju zakład zagospodarowania odpadów, który zapewnia właśnie „przetworzenie” odpadów komunalnych – i to wszystkich z danego regionu.
Ustawodawca w definicji ustalił także minimalną moc przerobową zakładu, uznawanego za regionalną instalację, w odniesieniu do ilości obsługiwanych mieszkańców.
 
Celem było prawdopodobnie ograniczenie możliwości inwestowania w przedsięwzięcia o mniejszej skali, uznawane za mniej efektywne od strony technologicznej i ekonomicznej. Ustalenie tego kryterium nie powoduje naturalnie wykluczenia możliwości budowy mniejszych obiektów, nie będą one jednak mogły uzyskać statusu regionalnej instalacji. Status ten jest istotny przede wszystkim z tego powodu, że przepisy znowelizowanej ustawy ustanawiają obowiązek przekazywania pewnych kategorii odpadów wyłącznie do instalacji regionalnych (zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do „przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych”).
 
Niezbędne uzupełnienie
W drugiej części powołanej wyżej definicji założono, że „regionalna instalacja” musi obejmować (posiadać w swoim składzie) określonego rodzaju instalacje czy urządzenia, wśród nich instalacje zapewniające termiczne przekształcenie odpadów. Warto zwrócić uwagę na konstrukcję językową tego fragmentu definicji, wskazuje ona bowiem, że regionalna instalacja ma właśnie zapewnić termiczne przekształcenie „lub”wyliczone dalej w trzech punktach inne sposoby przetworzenia odpadów. Użycie słowa „lub” oznacza na pewno, że regionalna instalacja może mieć w swoim składzie tylko instalację termicznego przekształcania bądź też taką instalację w powiązaniu z innymi wskazanymi urządzeniami, ewentualnie mogą to być tylko te inne urządzenia, bez instalacji termicznego przekształcania. Wątpliwości budzi interpretacja wymagań definicji związanych z instalacjami czy urządzeniami zapewniającymi przetwarzanie w sposobach objętych wyliczeniem (punkty a, b, c).
 
Konstrukcja przepisu jest w tej części następująca – instalacja termiczna lub instalacje (urządzenia) wymienione w trzech kolejnych (numerowanych) punktach, oddzielonych przecinkiem a nie łączonych ponownie używanym słowem „lub”. Zgodnie z regułami wykładni językowej oznacza to, że tak użyty przecinek po kolejnych punktach wyliczenia te punkty łączy, wobec czego ustawodawca wymaga, aby instalacje (urządzenia) występowały łącznie, a więc w postaci pewnego zespołu, nie zaś każde samodzielnie. Wynikałoby z tego, że np. składowisko odpadów samodzielnie nie może być uznane za regionalną instalację – musi zawsze funkcjonować w powiązaniu z innymi elementami zespołu wyliczonymi w punktach a i b. Tak więc regionalna instalacja musi obejmować instalację termiczną albo instalację termiczną + zespół, albo sam zespół.
 
Taka konstrukcja jest dobrze uzasadniana ideą kompleksowego przetworzenia odpadów w regionalnej instalacji. W szczególności trudno byłoby uznać za kompleksowe przetworzenie odpadów ich zagospodarowanie w jednym tylko z elementów „zespołu”, o którym była mowa, a elementy takiego zespołu wydają się być wobec siebie niezbędnym uzupełnieniem. Rozwiązanie takie jest na pewno koncepcją przyszłościowo jak najbardziej uzasadnioną, na dziś może jednak powodować istotne problemy organizacyjne przy konstruowaniu przez sejmik regionów gospodarki odpadami i przypisywaniu do nich regionalnych instalacji. Obiekty spełniające wskazane wymagania są w skali kraju, jak się wydaje, raczej nieliczne, i prawdopodobnie sejmiki natkną się na sytuację, w której dla nawet racjonalnie zaplanowanego regionu nie uda się wyznaczyć regionalnej instalacji w sensie wskazanym wyżej (spełniającej cechy wskazane w definicji).
 
Zachęta do naruszenia prawa?
Ustawodawca tę sytuację o tyle przewidział, że dopuścił tymczasowe wyznaczenie tzw. instalacji zastępczej dla regionu nieposiadającego własnej instalacji. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 8 pkt 2 ustawy o odpadach, w wojewódzkim planie sejmik powinien zawrzeć wykaz „instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych”. Problem jednak w tym, że przepis został tak skonstruowany, iż należałoby ten obowiązek (działania danej instalacji jako zastępczej) odnieść tylko do przypadków, w których znajdująca się na terenie regionu instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Oznaczałoby to, że sejmik nie ma prawnej możliwości przypisania regionu, w którym instalacji regionalnej nie ma, do instalacji z innego regionu. Może jedynie tak kształtować regiony, aby w każdym z nich znalazła się chociaż jedna instalacja regionalna.
 
Tu prawdopodobnie wyjściem z sytuacji miałoby być tymczasowe dopuszczenie do działania w określonych regionach instalacji, które nie spełniają ustalonych wymagań – do czasu powstania właściwych instalacji. Założenie to było prawdopodobnie podstawą do zobowiązania sejmiku, aby w planie i w konsekwencji w uchwale w sprawie wykonania planu znalazł się wykaz „regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych” (co do uchwały podstawą jest art. 15 ust. 2 pkt. 3). Przepis został jednak nieszczęśliwie sformułowany, bowiem ustawodawca niejako sam sobie zaprzecza – sejmik może za „regionalną instalację” uznać obiekt, który nie spełnia wymagań, a więc za taką instalację – z punktu widzenia odpowiedniej definicji – nie powinien być uznany. Czy to miałoby oznaczać, że w przepisie tym zachęcono sejmik do naruszenia prawa? Błąd tkwi niewątpliwie w użyciu określenia „regionalne instalacje”. Prawdopodobnie chodziło tu raczej o „instalacje znajdujące się na terenie regionu”. Używając jednak terminu wcześniej zdefiniowanego, ustawodawca postawił wykonawców przepisów w sytuacji, z której nie ma dobrego wyjścia (poza przyjęciem, że w ustawie jest błąd, co raczej kłóci się z ideą „racjonalnego ustawodawcy”, która kazałaby poszukiwać odpowiedzi na pytanie, dlaczego zdefiniowanego terminu w takim właśnie kontekście użyto).
 
Tymczasowa dyspensa
Na gruncie powołanego art. 15 ust. 2 pkt 3 pojawia się, niestety, kolejne pytanie – o prawny skutek zawarcia w uchwale takiego wykazu (dosłownie przepis stwierdza, że uchwała określa „regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych”).Taki wykaz miałby być skorelowany z postanowieniami planu wojewódzkiego, w których miałby się znaleźć „plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych” (art. 14 ust. 8 pkt 3). Założono więc, że takie instalacje powinny funkcjonować jedynie tymczasowo, zaś sejmik ma ustalić perspektywę czasową ich zamykania. W uchwale w sprawie wykonania planu, akcie mającym status aktu prawa miejscowego, a więc mogącym nakładać wiążące obowiązki na podmioty sejmikowi niepodporządkowane, może się znaleźć jedynie wykaz instalacji, które powinny być zamknięte. Zamieszczenie instalacji w wykazie nie nakłada na prowadzącego obowiązku jej zamknięcia, w gruncie rzeczy ten obowiązek wynika z przepisów ogólnych – instalacja niespełniająca wymagań określonych prawem nie ma prawa funkcjonować. Czy w takim razie plan zamykania miałby stanowić tymczasową dyspensę i dopuszczać funkcjonowanie instalacji, które funkcjonować nie powinny? Takich pytań, w gruncie rzeczy bez odpowiedzi mającej podstawę prawną, przepisy te prowokują wiele.
 
Nadając danej instalacji status „instalacji regionalnej”, sejmik dysponuje władzą autorytarną i dyskrecjonalną, nie ma bowiem obowiązku uznania instalacji za regionalną, co dla podmiotu prowadzącego daną instalację ma znaczenie w gruncie rzeczy podstawowe, zapewnia bowiem dopływ odpadów do takiego obiektu. Przepisy ustawy nie dają zainteresowanemu podmiotowi żadnych możliwości skutecznego domagania się od sejmiku nadania jego instalacji tego rodzaju statusu, nawet jeśli instalacja spełnia wymagania stawiane prawem. Co najwyżej można byłoby się zastanawiać, czy mógłby tu znaleźć zastosowanie art. 90 Ustawy z 5 czerwca 1980 r. o samorządzie województwa (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590, z późn. zm.), pozwalający każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej – na wezwanie organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia, zaś w przypadku bezskuteczności takiego wezwania – na zaskarżenie przepisu do sądu administracyjnego.
 
Ze wskazanymi wyżej pytaniami i wątpliwościami już niedługo będą musiały zmierzyć się sejmiki województw, bowiem do połowy przyszłego roku powinny zostać przyjęte wojewódzkie plany gospodarki odpadami i uchwały w sprawie ich wykonania, a tym samym zostać utworzone regiony gospodarowania odpadami wraz z obsługującymi je regionalnymi instalacjami. Problem w tym, że co najmniej w kilku przypadkach udzielenie racjonalnej i zgodnej z prawem odpowiedzi na te pytania jest bardzo trudne. Można się więc spodziewać różnych interpretacji w poszczególnych województwach i tym samym stawiania podmiotów zajmujących się gospodarowaniem odpadami, w tym gmin, w różnej sytuacji prawnej, na gruncie teoretycznie tego samego ustawodawstwa. Wydaje się więc, że wątpliwości te powinny być możliwie najszybciej usunięte w drodze interwencji legislacyjnej i poprawienia niejednoznacznie sformułowanych przepisów.
 
Źródło
1. Górski M., Pchałek M., Radecki W., Jerzmański J., Bar M., Urban S., Jendrośka J.: Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. C.H.Beck. Warszawa 2011.
 
prof. dr hab. Marek Górski
Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński
 
Śródtytuły od redakcji
Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus