Kto jest właścicielem nieruchomości?

wydany w Przegląd Komunalny – 2011-10
  DRUKUJ

 

Celem nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest stworzenie instrumentów prawnych, które pozwolą Polsce na wypełnienie standardów unijnych w zakresie ochrony środowiska. Zmiany w ustawie polegają głównie na przejęciu przez gminy obowiązków dotyczących organizacji nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Ustawa zawiera jednak wiele mankamentów, stwarzających realne ryzyko, że zakładane cele nie zostaną zrealizowane.
 
Niektóre rozwiązania mają wady na tyle istotne, że mogą uzasadniać zarzut o sprzeczność przepisów ustawy z Konstytucją.
 
Mało precyzji
Na gminy nałożony został obowiązek zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Gminy mogą także podjąć decyzję o odbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Niestety, pojęcie „właściciela nieruchomości” jest niejasne i trudno określić, jakie podmioty można zaliczyć do tej grupy, mimo że intuicyjnie to sformułowanie jest zrozumiałe. Należy jednak podkreślić, że precyzyjne wskazanie konkretnego „właściciela nieruchomości” będzie w wielu przypadkach bardzo trudne. Jest to istotna wada przyjętych rozwiązań, bowiem te podmioty są ważnym elementem nowego systemu.
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach używa pojęcia „właściciel nieruchomości” w niezmienionej formie od chwili jej uchwalenia, czyli od 1996 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4, „ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości – należy przez to rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością”. W świetle tej definicji właścicielem nieruchomości jest zatem zarówno posiadacz nieruchomości, czyli ten, kto włada nią jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą nieruchomością (posiadacz zależny).
Zakres podmiotowy omawianego pojęcia określono bardzo szeroko. Z pewnością będzie to przysparzać wielu kłopotów interpretacyjnych, a to z tego powodu, że na właścicieli nieruchomości nałożono dodatkowe obowiązki w postaci wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i sporządzania deklaracji o wysokości opłaty (art. 6m ust. 1). Bardzo ważny jest tutaj fakt, że do egzekwowania tych obowiązków będą miały zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, dotyczące zobowiązań podatkowych. Ustawa powinna zatem precyzyjnie wskazać, jakie podmioty będą obciążone tymi obowiązkami, ponieważ przepisy o zobowiązaniach podatkowych wymagają wskazania konkretnego podmiotu, którego takie zobowiązanie dotyczy.
 
Błąd ustawodawcy
Przed nowelizacją przepisów szeroki zakres pojęcia „właściciel nieruchomości” można uznać za uzasadniony, bowiem główny obowiązek takich podmiotów dotyczący gospodarki odpadami polegał na „zapewnieniu utrzymana czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki, zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych”. Obowiązki tego rodzaju można było egzekwować zarówno od właścicieli nieruchomości sensu stricto, jak i od posiadaczy nieruchomości.
Nie ulega wątpliwości, że posługiwanie się pojęciem „właściciel nieruchomości” w niezmienionej formie, mimo nałożenia na te podmioty dodatkowych obowiązków, jest błędem. Brak określenia dystynkcji między właścicielem i innymi podmiotami władającymi w tym samym czasie nieruchomością sprawia, że obecnie nie ma pewności, na kim w danej sytuacji faktycznie będzie ciążył obowiązek wnoszenia opłat i sporządzenia deklaracji: na właścicielu w sensie cywilistycznym czy na zarządzającym, użytkowniku lub posiadaczu danej nieruchomości? Ustawa nie daje w tej materii żadnych wskazówek.
 
Brak możliwości weryfikacji
Interpretację jeszcze bardziej utrudnia treść art. 2 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, „jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów Ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany”. Przy czym dochodzi tu w zasadzie nieistotny fakt, że polskie prawo nie zna pojęcia „budynku wielolokalowego”, a posługuje się jedynie pojęciem „budynku mieszkalnego wielorodzinnego”, zawartym w Prawie budowlanym. Ważne jest, że ustawa przenosi na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wszystkie obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, selektywnej zbiórki odpadów, składania deklaracji i wnoszenia opłat. Rozważając zakres odpowiedzialności zarządcy nieruchomości, należy odnieść się nie tylko do przepisów ustawy o własności lokali, lecz także do innych przepisów dotyczących tej formy władania nieruchomością, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o spółdzielczości mieszkaniowej.
W tym przypadku niezbędne jest kilka słów wprowadzenia. W Polsce spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa społecznego oraz zakłady pracy zarządzają 7,3 mln lokali w budynkach wielolokalowych, co stanowi znaczną część z ogólnej liczby ok. 13,5 mln wybudowanych lokali. W znakomitej większości przypadków zarządy nie mają możliwości weryfikacji ilości zamieszkałych (przebywających) tam osób. Stanowić to będzie bardzo duży problem, jeżeli gminy wybiorą liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość jako podstawę naliczania opłaty.
Należy zatem odradzać przyjęcie takiego rozwiązania z kilku powodów. Co prawda, urzędy gmin prowadzą ewidencję ludności, lecz na tej podstawie dysponują jedynie wiedzą o osobach zameldowanych w danym lokalu. Zameldowanie jest aktem administracyjnym, potwierdzającym fakt posiadania w danej miejscowości stałego zamieszkania, lecz nie przesądza o faktycznym miejscu zamieszkania. Nie jest to również w żadnym przypadku dowód na „zamieszkanie na danej nieruchomości”.
Nie można tu też skorzystać z pojęcia „miejsca zamieszkania” osoby fizycznej, zawartego w art. 25 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Po pierwsze, mowa tu o miejscowości, a nie konkretnym lokalu mieszkalnym, a poza tym konieczność badania zamiaru osoby pozbawia to pojęcie przydatności.
Wadą ustawy jest zatem brak legalnej definicji pojęcia „mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość”, mimo że jest to podmiot, na którym ciążą obowiązki finansowania systemu. W obecnym stanie prawnym, wbrew pozorom, jego określenie pozostawia zbyt duże pole do interpretacji. Ustalając treść tego pojęcia, nie należy odwoływać się więc do „miejsca zamieszkania” oraz „zameldowania”. Tak naprawdę liczy się jedynie przebywanie (bytowanie) osób na nieruchomości, ponieważ taki stan powoduje, że powstają odpady komunalne, których dotyczy omawiana ustawa. Za taką wykładnią przemawia wprost treść art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach: przez „wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów”. Gminy napotkają ten problem, gdy będą określały wysokość stawki za gospodarowanie odpadami, bowiem jedną z przesłanek ustalenia wysokości takiej stawki jest „liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę” (art. 6k ust. 2 pkt 1).
 
Co autor miał na myśli?
Brak konsekwencji ustawodawcy oraz spójności tworzonych przez niego przepisów jest problemem, z którym adresaci norm prawnych borykają się od lat. Prawny obszar ochrony środowiska regulowany jest za pomocą niewielu ustaw, mimo to nie zadbano, aby obowiązywała tu jednolita terminologia, co znakomicie ułatwiłoby interpretację przepisów. Dlatego też nierzadko wykładnia przepisów opiera się na próbach odgadnięcia, co ustawodawca miał na myśli, a nie na analizie tekstu ustawy. Przykładów tego stanu rzeczy jest wiele. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na „właścicieli nieruchomości” obowiązki zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie (art. 5 ust. 1 pkt 3). Natomiast ustawa o odpadach zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie nieruchomości przez „władającego tą nieruchomością” (art. 28 ust. 8). Mimo że przepisy regulują dwa aspekty tego samego obowiązku, zgodnie z zasadami poprawnej legislacji należy przyjąć, że adresatem norm prawnych są różne podmioty, skoro ustawodawca nadaje im różne nazwy. Podobnych przykładów jest wiele.
Ustawa powstawała pod silną presją czasu ze względu na zagrożenie karami unijnymi, stąd wiele błędów i nieścisłości. Do jej wejścia w życie pozostało jeszcze kilka miesięcy, jest zatem czas, aby wady zostały usunięte. Konieczne jest wprowadzenie nowej definicji „właściciela nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy”, ponieważ obecnie pojęcie to jest rozumiane błędnie i zbyt szeroko. Nawet najlepsze intencje ustawodawcy nie zapewnią realizacji zakładanych celów, jeżeli nie zostaną poparte racjonalnymi rozwiązaniami. Należy zatem przekazać gminom skuteczne narzędzia stanowienia i egzekwowania prawa. W przeciwnym razie można mieć wątpliwości, czy gminy podołają nowym zadaniom, skoro dotychczasowe efekty wykonywania przez nie obowiązków zapisanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku były znikome.
 
Konflikt interesów
Na zakończenie należy wspomnieć o rozwiązaniu, które może uzasadniać wspomniany wyżej zarzut o niekonstytucyjności przepisów ustawy. Otóż gminy są zobowiązane do ustalania stawek opłat za odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości, które stanowią dochód budżetu gminy (art. 6h). Z drugiej strony gminy są właścicielami wielu nieruchomości (szkoły, instytucje, urzędy oraz place, zieleńce, skwery, ulice, chodniki) i w związku z tym są zobowiązane do zbierania i pozbywania się zebranych na ich terenie odpadów komunalnych (art. 5 ust. 5 ustawy). Zatem za gospodarowanie odpadami zobowiązane będą wpłacać do swojego budżetu opłaty w ustalonej przez siebie wysokości. Powstanie sytuacja, w której zakres zobowiązania ustala zobowiązany, co jest klasycznym przykładem konfliktu interesów. Nie da się przecież wykluczyć, że gminy mogą kierować się interesem finansowym w sposobie rozstrzygnięcia kwestii wysokości opłat.
Obecnie przygotowywany jest projekt zmiany ustawy o odpadach, w którym uwzględnione zostaną rozwiązania przyjęte w dyrektywie ramowej o odpadach, m.in. wprowadzona ma być nowa hierarchia postępowania z odpadami (Dz. Urz. UE L/312 z 22 listopada 2008 r.). Ponieważ odpady komunalne są przede wszystkim odpadami, a z chwilą ich odbioru od mieszkańców podlegają reżimowi przepisów ustawy o odpadach, z kompleksową oceną nowego systemu należy poczekać do uchwalenia tej ustawy.
 
Wiesław Szwaczko, MPO Białystok

 

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus