Rzecz o strażach miejskich

wydany w Przegląd Komunalny – 2007-8
  DRUKUJ
Artykuł 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym1 stanowi, że sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli należą do zadań własnych gmin. Natomiast z art. 29 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie2 wynika, że komendant wojewódzki (stołeczny) policji wchodzi w skład wojewódzkiej administracji zespolonej i podlega bezpośrednio wojewodzie. Tak więc samorząd nie ma faktycznego wpływu na działania policji.
Dlatego jedną z możliwości wywiązania się z obowiązków nałożonych ustawą o samorządzie gminnym jest tworzenie i rozwijanie straży miejskich (gminnych).

Rosnące statystyki

W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o strażach gminnych oraz ustawy o Policji napisano, że w ciągu 16 lat funkcjonowania straży gminnych następuje systematyczny rozwój tej formacji. W szczególności zauważalny jest bezpośredni związek pomiędzy zwiększeniem uprawnień i obowiązków strażników w 2004 r. a zainteresowaniem władz gminnych sprawami porządku publicznego. Systematycznie wzrasta ilość jednostek straży, strażników oraz podejmowanych interwencji. Na koniec 2005 r. funkcjonowało w kraju 457 oddziałów straży (w 2004 r. - 436) zatrudniających 8305 strażników (w 2004 r. - 7892). W 2005 r. strażnicy podjęli ponad 2,5 mln interwencji w postaci zastosowania pouczenia i nałożenia grzywny w drodze mandatu oraz skierowali blisko 54,4 tys. wniosków o ukaranie do sądu. W 2004 r. strażnicy doprowadzili do izb wytrzeźwień, miejsc zamieszkania lub ośrodków zdrowia prawie 46,8 tys. osób, a rok później liczba ta wzrosła do 54,8 tys. osób. W ramach pełnionej służby patrolowej w 2005 r. ujawniono ponad 10,8 tys. przestępstw oraz 11,8 tys. sprawców. Dodatkowo strażnicy dokonali niemal 8 tys. zabezpieczeń chronionych miejsc i obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej, przeprowadzili ponad 64 tys. konwojów dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych, w ponad 45,5 tys. przypadków zabezpieczyli miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsca zagrożonego takim zdarzeniem, unieruchomili niemal 58,8 tys. pojazdów, usunęli z drogi 3,7 tys. pojazdów oraz odnaleźli 871 pojazdów. Poza tym strażnicy wykonują wiele innych czynności. W porównaniu do lat ubiegłych są to liczby rosnące3. Dziwić zatem może fakt, że niektóre samorządy decydują się na rozwiązanie straży. Może wynikać to z braku środków finansowych lub też z niezrozumienia istoty problemu.
W uzasadnieniu ww. projektu nowelizacji podnosi się, że w ostatnim dziesięcioleciu znacznie wzrosła przestępczość tzw. pospolita. Ilość stwierdzonych przestępstw wzrastała wyraźnie od 1994 r. (z niewielkim odstępstwem w 1996 r. - lecz i wtedy była większa niż w latach 1990-1993) aż do 2003 r., kiedy to osiągnęła owe apogeum. Minimalny jej spadek odnotowano dopiero w 2004 r. (o 1% mniej niż w 2003 r.) oraz nieco bardziej wyraźny w 2005 r. Wciąż jednak utrzymuje się na poziomie znacznie wyższym od notowanego w poprzedniej dekadzie. W ostatnich latach zaznaczyła się natomiast tendencja wzrostowa wśród czynów karalnych popełnianych przez nieletnich: w 2003 r. było ich 63,239, w 2004 r. - 70107, natomiast w 2005 r. popełniono ich 71482. Jakkolwiek w ostatnim czasie uległy również poprawie wskaźniki dotyczące poczucia bezpieczeństwa, niemniej w dalszym ciągu bardzo wysoki jest odsetek osób wyrażających obawy przed zagrożeniem przestępczością.

Czy czujemy się bezpieczni?

W dniach od 5 do 9 października 2006 r. Centrum Badania Opinii Społecznej na zlecenie Komendy Głównej Policji przeprowadziło badanie na reprezentatywnej próbie 1057 mieszkańców Polski w wieku 15 i więcej lat, w którym pytano o zagrożenie przestępczością i poczucie bezpieczeństwa w kraju i miejscu zamieszkania. 54% badanych postrzega Polskę jako kraj, w którym żyje się bezpiecznie, 44% ankietowanych deklaruje odmienne zdanie. 79% Polaków uznaje swoje miejsce zamieszkania za bezpieczne. Natomiast co piąty obywatel (20%) uważa, że otoczenie, w którym mieszka, nie jest bezpieczne i spokojne. 46% Polaków nie obawia się, że zostanie ofiarą przestępstwa, ale ponad połowa (52%) ankietowanych wyraża taką obawę. 56% respondentów boi się, że ofiarą przestępstwa może stać się ktoś z ich najbliższej rodziny (42% jest o to spokojne). Jednak nie tylko poważne przestępstwa niepokoją Polaków. Należy także starać się w możliwie wysokim stopniu zapewnić bezpieczeństwo wobec drobnych przestępstw, wykroczeń czy nawet zwykłych zakłóceń spokoju. Drobna przestępczość jest szczególnie dotkliwa w lokalnych społecznościach, zwłaszcza ze względu na nagminność jej występowania. W tym obszarze istotne znaczenie może mieć zwiększenie aktywności straży gminnych (miejskich).

Zwiększenie uprawnień

Nowelizacja ustawy zakłada zwiększenie uprawnień strażników przez stosowanie środków oddziaływania wychowawczego określonych w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ujęcie i niezwłoczne doprowadzenie do najbliższej jednostki Policji nieletniego, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, że popełnił czyn karalny (a zachodzi obawa, iż może ukryć się lub zatrzeć ślady tego czynu) albo gdy nie można ustalić jego tożsamości. W projekcie zapisano też, iż strażnicy miejscy będą mogli przeszukiwać pomieszczenia i inne miejsca, osoby i ich odzież lub podręczne przedmioty i bagaż, a w sytuacji odbywania wspólnego patrolu z funkcjonariuszem policji strażnik gminny będzie mógł być wyposażony w broń palną bojową3.
Obecnie nowelizacja została skierowana do uzgodnień międzyresortowych, nie wiadomo więc, czy i w jakim brzmieniu zostanie uchwalona. Proces legislacyjny może bowiem trwać długo. Warto natomiast skupić się na innym bardzo ważnym akcie prawnym, który określa sposób pracy strażników miejskich - mianowicie na rozporządzeniu MSWiA w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatów karnych4. Szkoda tak naprawdę, że straż ma tak małe uprawnienia do nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym, bowiem jest to bardzo prosta i skuteczna forma zdyscyplinowania osób łamiących przepisy prawa. Skierowanie natomiast sprawy o ukaranie wnioskiem do sądu grodzkiego przez straż miejską bardzo odwleka w czasie zakończenie interwencji, bo sądy są i tak przeciążone sprawami, więc zanim wejdzie ona na wokandę, może minąć nawet rok. Chodzi tu przede wszystkim o to, aby odciążyć sądy od pracy i skrócić do minimum czas podjętej interwencji. A art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o strażach gminnych upoważnia strażnika do dokonywania czynności wyjaśniających, kierowania wniosków o ukaranie do sądu i oskarżania przed sądem we wszystkich sprawach, które toczą się wobec przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia5. W zdecydowanej większości ustaw obowiązujących na terenie RP postępowania wyjaśniające toczą się właśnie w oparciu o przepisy tego kodeksu. Dlatego bardzo sztuczne wydaje się ograniczanie możliwości stosowania postępowań mandatowych, zwłaszcza że prawo w Polsce ciągle się zmienia. A z poniższych przykładów wynika, że to chyba urzędnicy, którzy sami to prawo tworzą, nie nadążają za jego zmianami.

Sztuczne ograniczanie

Jeżeli strażnik ma prawo skontrolować skup surowców wtórnych zgodnie z art. 43a ust. 6 ustawy o odpadach, to dlaczego nie może zastosować postępowania mandatowego z art. 75a tej samej ustawy w przypadku stwierdzenia braku kart przekazania odpadów metali? To samo można powiedzieć o art. 50a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i możliwości usuwania nieużytkowanych pojazdów przez straż miejską. Szkoda tylko, że brak jest upoważnienia na stosowanie postępowania mandatowego z art. 48 w związku z art. 18 ustawy o pojazdach wycofanych z eksploatacji (nieprzekazanie przez właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów).
Warto tu wspomnieć także o możliwości ukarania z art. 63a §1 kodeksu wykroczeń za umieszczanie w miejscu do tego niewyznaczonym bez zgody zarządcy lub właściciela terenu plakatów, ulotek, afiszów, rysunków. Natomiast w przypadku wyborów samorządowych, parlamentarnych czy prezydenckich strażnicy nie mogą już stosować postępowań mandatowych za nielegalne plakatowanie, gdyż w aktach prawnych normujących ww. wybory znajdują się lex specjalis w stosunku do art. 63a §1 tego kodeksu. Dlatego strażnicy mogą stosować tylko pouczenia lub wnioskiem o ukaranie kierować sprawy do sądu grodzkiego. Kolejny przykład to art. 97 kodeksu wykroczeń w związku z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czyli zakaz używania sygnału dźwiękowego na obszarze zabudowanym, za co strażnik może nałożyć grzywnę w postaci mandatu karnego.
A co z art. 156 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska? Przecież zabronione jest używanie instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-sportowe. Tymczasem wykroczenie to jest bardzo często popełniane przez kierowców w aglomeracjach - jadąc samochodem, ciągną oni za sobą przyczepkę z umieszczonymi reklamami i zamontowanymi głośnikami, z których rozlega się hałaśliwa muzyka. Następnym aktem jest ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Jego uchwalenie spowodowało m.in. nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a co za tym idzie, także aktów prawa miejscowego, tzw. regulaminów określających zasady utrzymania czystości i porządku na terenie miasta czy gminy. Straż miejska może stosować postępowanie mandatowe z art. 10 ust. 2 (tj. niewywiązywanie się z obowiązków wynikających z samej ustawy) oraz art. 10 ust. 2a (wynikających z regulaminu). W ustawie i regulaminach znalazły się bowiem zapisy dotyczące selektywnego zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Niestety, w wielu przypadkach sklepy prowadzące sprzedaż sprzętu AGD i RTV nie chcą przyjmować zużytych produktów (np. w małych miejscowościach). W takiej sytuacji ukarać mandatem może tylko policja lub Państwowa Inspekcja Handlowa. A szkoda, bo straż miejska może stosować postępowanie mandatowe z ustawy Prawo o miarach (brak legalizacji wag) czy też art. 137 §1 kodeksu wykroczeń - nieuwidocznienie cen nominalnych na produktach oraz art. 112 tego kodeksu - nieprzestrzeganie wymagań sanitarnych przy handlu środkami spożywczymi. Przepisy te są typowymi artykułami związanymi z handlem, za nieprzestrzeganie których może karać PIH. Dlaczego więc strażnik nie może nałożyć grzywny w drodze mandatu karnego z art. 75 i 76 ustawy o zużytym sprzęcie (nieprzyjęcie zużytego sprzętu przez sprzedawcę lub przyjmowanie go odpłatnie)? Fakt, że łatwiej jest zmienić rozporządzenie niż ustawę. Ale do tego potrzeba woli urzędników, którzy tworzą prawo. Być może takiej woli nie ma lub jedni postrzegają inaczej dane zagadnienie niż inni.

Prewencja w ochronie środowiska

Zaproponowane powyżej rozwiązania skupiają się tak naprawdę wokół szeroko rozumianej prewencji w ochronie środowiska. I to właśnie straż miejska powinna spełniać funkcję takiej instytucji, zajmującej się właśnie prewencją ekologiczną, czyli zapobieganiem, oddziaływaniem na społeczeństwo i uświadamianiem, że żadne popełnione wykroczenie ani przestępstwo nie pozostanie bezkarne. Powinna zajmować się kształtowaniem właściwych postaw wobec prawa, informowaniem o tym, co jest dozwolone i zabronione. W świetle obecnie obowiązującej ustawy o strażach jest to całkowicie możliwe. Chodzi tutaj o art. 11 pkt 8, gdzie zapisano możliwość informowania społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi (np. WIOŚ, policja, PIH) i samorządowymi oraz organizacjami społecznymi5. Jest to nic innego jak możliwość prowadzenia edukacji, np. ekologicznej! Warto o tym wspomnieć, bo choć wszyscy o tym mówią, tak naprawdę największym problemem jest dotarcie do odpowiedniej grupy ludzi i przekazanie im niezbędnej wiedzy, tak aby we właściwy sposób kształtować ich postawy. A to przecież straż miejska spędza bardzo dużo czasu, pracując w terenie z ludźmi. Codziennie podejmuje interwencje lub spotyka się z administracjami, wspólnotami czy zarządcami nieruchomości, w których mieszka statystyczny Kowalski. Warto także podkreślać inicjowanie i uczestnictwo w działaniach prewencyjnych z innymi służbami, np. Państwową Strażą Rybacką, strażą leśną, strażą Parków Narodowych czy strażą graniczną6. Bo dzisiaj tylko w taki sposób, w oparciu o współpracę z różnymi służbami, można skutecznie kontrolować przestrzeganie zapisów prawa. Zakres uprawnień nadanych strażom miejskim przez ustawodawcę jest szeroki. I to straż miejska może być takim "łącznikiem" pomiędzy poszczególnymi służbami.
Bardzo dobrym pomysłem byłoby również rozpoczęcie kontroli giełd i bazarów pod kątem Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem, sporządzonej w Waszyngtonie 3 marca 1973 r. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1989 r. Jej realizacją są postanowienia ustawy o ochronie zwierząt. Przewiduje ona sankcje karne za takie naruszenia postanowień Konwencji Waszyngtońskiej jak przetrzymywanie bez zezwolenia zwierząt objętych ochroną Konwencji, dokonywanie nimi obrotu handlowego oraz przewożenie przez granice państwa. Jeżeli chodzi o granicę państwa, to zarówno służby celne, jak i straż graniczna czuwają nad postanowieniami ww. ustawy. Ale jeżeli chodzi o kraj, to takich kontroli już się praktycznie nie przeprowadza. A wymienić należy jeszcze inne ważne ustawy, z których strażnicy mogliby podejmować interwencje na terenach miast i gmin, chociażby ustawę o rybactwie śródlądowym (amatorski połów ryb bez pozwolenia) czy Prawo wodne (nieusuwanie ścieków ze statku do urządzenia odbiorczego na lądzie na wodach śródlądowych).
Proponowane zmiany w ustawie zwiększają uprawnienia straży, natomiast skierowane są na przeciwdziałanie przestępstwom. Czasami zapomina się jednak o takich podstawowych i błahych rzeczach jak właśnie wykroczenia. A to błąd. Oczywiście, złapanie na gorącym uczynku sprawcy rozboju na nieletnim jest bardzo "medialną" interwencją, natomiast podjęcie interwencji w stosunku do kierowcy, który łamie przepisy z art. 156 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, już tak medialne nie jest. Niestety, ktoś to musi jednak robić. Bo we wszystkich ustawach, np. tych związanych z ochroną środowiska, obecnie obowiązujących w Polsce, są zapisy karne. A to, że nie są podejmowane interwencje przez funkcjonariuszy, wcale nie oznacza, że nie jest łamane prawo. I nie można liczyć, że to, czego nie zrobi policja, zrobi straż miejska - lub na odwrót. Po prostu "trzeba robić swoje", nie oglądając się na innych.

Źródła
1. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.).
2. Ustawa z 5 czerwca 1989 r. o administracji rządowej w województwie (DzU z 2001 r. nr 80, poz. 872, z późn. zm.).
3. http://bip.mswia.gov.pl/portal/bip/69/812/.
4. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 listopada 2003 r. w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (DzU nr 208, poz. 2026).
5. Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (DzU nr 127, poz. 779, z późn. zm.).
6. SG Pietraszczyk M.: Partnerzy Straży Granicznej. Jednodniówka na 16-lecie Straży Granicznej.

Grzegorz Jarzyna
Główny Inspektorat Ochrony Środowiska

Fot. 1. Systematycznie wzrasta ilość jednostek straży, strażników oraz podejmowanych interwencji.
Fot. 2. Dzikie wysypiska i porzucone odpady to codzienność w pracy straży miejskiej.



To straż miejska powinna spełniać funkcję instytucji zajmującej się prewencją ekologiczną, czyli zapobieganiem, oddziaływaniem na społeczeństwo i uświadamianiem, że żadne popełnione wykroczenie ani przestępstwo nie pozostanie bezkarne. Powinna zajmować się kształtowaniem właściwych postaw wobec prawa, informowaniem o tym, co jest dozwolone i zabronione.



Proponowane zmiany w projekcie ustawy o zmianie ustawy o strażach gminnych oraz ustawy o Policji zwiększają uprawnienia straży, natomiast skierowane są na przeciwdziałanie przestępstwom. Czasami zapomina się jednak o takich podstawowych i błahych rzeczach jak właśnie wykroczenia.


Śródtytuły od redakcji

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

Reklama

comments powered by Disqus