Niesumienni pod lupę

wydany w Przegląd Komunalny – 2005-3
  DRUKUJ
Z Edmundem Waśko, wicedyrektorem poznańskiej Delegatury Najwyższej Izby Kontroli, rozmawia Piotr Strzyżyński

Najwyższa Izba Kontroli od 1 kwietnia do 6 lipca 2004 r. przeprowadziła kontrolę pt. „Organizacja gospodarowania odpadami komunalnymi w dużych miastach”. Badaniami kontrolnymi objęto lata 2002-2003. Skąd wziął się pomysł na kontrolę dużych miast w zakresie gospodarowania odpadami?
Kontrola prowadzona była z inicjatywy własnej Najwyższej Izby Kontroli, a jej koordynatorem była Delegatura w Poznaniu. Z reguły na podjęcie decyzji o przeprowadzeniu kontroli nakłada się kilka czynników. Tak było również w tym przypadku. Wpływ na decyzję o podjęciu kontroli miały doniesienia prasowe nt. nieprawidłowości w tej dziedzinie, interpelacje posłów i senatorów oraz chęć zorientowania się, czy po poprzednich kontrolach przeprowadzonych przez NIK coś zmieniło się na lepsze. Dodatkowym, bardzo istotnym czynnikiem było wejście w życie 1 października 2002 r. nowych uregulowań prawnych dotyczących gospodarowania stałymi odpadami komunalnymi.

Jaki był zakres tej kontroli i jakimi czynnikami kierowano się przy wyborze podmiotów objętych kontrolą?
Kontrolą, którą prowadziły delegatury w Gdańsku, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i we Wrocławiu, objęliśmy duże miasta, czyli w naszym rozumieniu miasta wojewódzkie (z tym, że w województwie mazowieckim zamiast Warszawy kontrolowaliśmy Płock, Radom i Siedlce). Poza tym kontrolowane były jednostki zajmujące się składowaniem odpadów i w każdym z miast od czterech do pięciu zakładów, które zajmowały się odbieraniem, zbieraniem i transportem odpadów na składowiska.
Dobór miast był w zasadzie automatyczny, a jeśli chodzi o przedsiębiorstwa, to wybór padł na takie, które spełniały dwa warunki: przynajmniej część odpadów deponowały na składowiskach komunalnych oraz nie były zbyt małe.
W sumie kontrolą zostało objętych 50 jednostek – 10 miast i dziewięć składowisk oraz 31 przedsiębiorców.

Jakie wnioski wynikają z tej kontroli?
Można powiedzieć, że władze skontrolowanych miast nie przestrzegały niektórych przepisów dotyczących systemu gospodarowania odpadami, w tym odpadami komunalnymi. W połowie miast nie opracowano (albo opracowano z opóźnieniem) warunków, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie działalności. W niektórych miastach były one nieaktualne lub niepełne. Prawie jedna trzecia zezwoleń na odbiór, zbieranie i transport odpadów wydana została z naruszeniem prawa.
Negatywnie oceniliśmy też skuteczność prowadzonych przez urzędy miast kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców warunków zawartych w udzielonych zezwoleniach.
Dużym problemem jest brak lub mała skuteczność działań w zakresie zarówno zapobiegania powstawaniu, jak i likwidacji dzikich wysypisk odpadów. Generalnie w niewielu przypadkach udało się ustalić sprawców, mimo iż jest to przecież możliwe. W związku z tym koszty likwidacji tych wysypisk musiały w całości ponosić miasta. Trzeba zatem wzmóc kontrole na obrzeżach miast, gdzie głównie powstają dzikie wysypiska.
Także zakres i wielkość selektywnej zbiórki odpadów są bardzo niewystarczające. W informacji pokontrolnej porównaliśmy nasze wyniki w tej dziedzinie z osiągnięciami starych państw unijnych. Średnio tylko ok. 54% wytworzonych tam odpadów trafia na składowiska, a u nas jest to prawie 100%. Pomimo że na osiedlach widać pojemniki do selektywnej zbiórki, to jest ona, niestety, prowadzona w zbyt ograniczonym zakresie. Do tego dochodzą błędy popełniane przez przedsiębiorców – stawiane są pojemniki tylko na niektóre rodzaje surowców wtórnych spośród objętych zbiórką, zdarza się też, że pojemniki są źle oznakowane. Także segregacja prowadzona na składowiskach, prowadzona przez różne firmy i indywidualnych zbieraczy, jest niewystarczająca – zresztą nie tędy droga.
Pozytywnie oceniliśmy wdrożenie przez prezydentów wszystkich kontrolowanych miast szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku oraz egzekwowanie od właścicieli nieruchomości wykonywania obowiązków określonych w tych zasadach. Dobrze oceniliśmy również działalność skontrolowanych składowisk polegającą na przyjmowaniu odpadów – uchybienia były tu niewielkie i wystąpiły tylko w kilku przypadkach.
Jeżeli chodzi o kontrolę i egzekucję obowiązków od właścicieli nieruchomości, to wszędzie było nieźle. W przypadku, gdy stwierdzono nieprawidłowości, prowadzący kontrole, głównie straże miejskie, nakładali mandaty i kierowali wnioski do sądów grodzkich.
Natomiast skromnie wypadły kontrole przedsiębiorców. Na przykład w Poznaniu na przestrzeni dwóch lat skontrolowano tylko ośmiu przedsiębiorców i tylko w jednym przypadku sprawdzono prawidłowość prowadzonej ewidencji odpadów. Gdzieniegdzie tłumaczono się, że urzędnicy nie mogą kontrolować prywatnych firm, bo nie przewiduje tego prawo. Była to oczywiście nieprawda, bo sam fakt wydania zezwolenia i określania w nim pewnych warunków dawał możliwość sprawdzenia, czy przedsiębiorcy spełniają te warunki i respektują zalecenia i obowiązki nałożone na nich w zezwoleniach. Na szczęście tuż po kontroli zmieniono przepisy w ustawie, gdzie wprost zapisano, że prezydent jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie jej zgodności z udzielonym zezwoleniem.
Istotną nieprawidłowością było prowadzenie przez przedsiębiorców działalności bez zezwoleń. Prawie 30% z nich okresowo prowadziło działalność bez zezwoleń. Wpływ na to miała m.in. zmiana przepisów w tym zakresie.
Ponad 16% przedsiębiorców bezprawnie przekazywało odpady na składowiska niewskazane w zezwoleniach. Różnice w cenach za przyjęcie odpadów na różnych składowiskach zachęcały przedsiębiorców do tego, aby wozić odpady nie tam, gdzie powinni. Co prawda, składowiska powinny tego pilnować i nie przyjmować odpadów od podmiotów, które nie miały stosownego zezwolenia, ale jak wynika z przeprowadzonej kontroli, nie było to przestrzegane.
Na składowisku komunalnym m. Poznania był też problem odbioru odpadów od osób fizycznych. Było o tym nawet głośno w prasie. Nie zakazaliśmy przyjmowania odpadów od osób fizycznych, kładliśmy tylko nacisk na to, żeby przestrzegać instrukcji eksploatacji składowiska. To znaczy, że odpady od mieszkańców można przyjmować sporadycznie – z naciskiem na słowo sporadycznie.

Co to znaczy sporadycznie?
Bywało, że ten sam człowiek systematycznie co miesiąc przywoził nawet kilkanaście ton odpadów, mimo iż nie miał zezwolenia. To nie było sporadycznie. Sporadycznie jest wtedy, gdy odpady wywożone są przez mieszkańców np. po remoncie, a nie zbierane od sąsiadów, czy też pochodzą z działalności produkcyjnej.
Wracając do przedsiębiorców, trzeba dodać, że 32% firm nierzetelnie sporządzało ewidencję odpadów. Stąd też władze miast nie bardzo wiedzą, ile odpadów jest wytwarzane na ich terenie i co się z tym tak naprawdę dzieje. Jak zatem można planować gospodarkę odpadami?

Czy to znaczy, że miasta nie wymagały prowadzenia tej ewidencji?
W niektórych miastach brak było rzetelnych danych o wielkości zebranych odpadów, ponieważ nie nałożono na przedsiębiorców obowiązku przedkładania takich danych. Zdarzało się też, że zobowiązanie takie zawarte było w zezwoleniach, ale niektórzy przedsiębiorcy ewidencji nie prowadzili jej albo prowadzili niesumiennie. Odpad jest takim towarem, który powinien być monitorowany od chwili powstania do chwili unieszkodliwienia. Są w przepisach wskazane określone druki, np. karta przekazania odpadów i cała procedura z tym związana. Niestety, egzekucja tych przepisów szwankuje.

Wspomniał Pan, że działania kontrolne miast wobec przedsiębiorców wypadły skromnie. Z czego wynikał ten niedostatek? Ze słabości kadr, nieznajomości przepisów czy z braku woli decydentów, aby takie kontrole prowadzić?
Kontrolowane miasta nie uskarżały się na braki kadrowe. Natomiast według nich działania kontrolne hamowała niejednoznaczność przepisów. Urzędnicy nie wiedzieli, czy mogą kontrolować prywatne firmy. Twierdzili często, że powinny to robić służby ochrony środowiska. My natomiast staliśmy na stanowisku, że skoro miasta wydają zezwolenia, w których określają warunki funkcjonowania firm, to nie po to, żeby tylko je zapisać, lecz także po to, by je egzekwować. Jeśli w zezwoleniu zapisano, że przedsiębiorca ma prowadzić ewidencję odpadów i co kwartał składać miastu sprawozdanie, to należy go skontrolować, czy robi to rzetelnie. Trzeba sprawdzać, czy dane są prawdziwe. Jeśli nie prowadzi się kontroli, a przedsiębiorcy w ewidencji dla danego miasta wykazują także odpady zebrane z ościennych gmin, to trudno się dziwić, że we wszystkich statystykach mamy dane szacunkowe.

Skoro nie kontrolowano jakości sprawozdań przekazywanych miastom przez firmy, to czy można powiedzieć, że urzędy nie zdawały sobie sprawy z wagi ewidencji np. dla potrzeb planistycznych?
Myślę, że do potrzeb planistycznych uznawano, że wystarczy dobre rozeznanie – czyli orientacja, jaki to rząd wielkości. Kontrola objęła okres, gdy „budowane” były plany gospodarki odpadami. Miasta do ich tworzenia zatrudniały ekspertów, czyli firmy. Brak rzetelnych danych pozbawiał służby miejskie istotnych informacji planistycznych, a ponadto negatywnie rzutowało to na dokładność szacowania wielkości zbieranych odpadów w statystyce państwowej.
Jeżeli więc przedsiębiorcy mają obowiązek raz na kwartał złożyć sprawozdanie, to trzeba tego od nich wymagać i doprowadzić do tego, aby składały je wszystkie firmy. Gdy sprawozdanie nie przychodzi na czas, wtedy trzeba monitować.
I nie mówię, że działania kontrolne trzeba prowadzić u wszystkich od razu. Należy to robić w szczególności wobec tych, którzy są niesumienni i nierzetelni – trzeba więc sprawdzić.

Wracając do negatywnej oceny działań prowadzonych w zakresie selektywnej zbiórki – czym tłumaczono tak mizerne efekty?
Tłumaczono się przede wszystkim wysokimi kosztami zakupu i utrzymania urządzeń do selektywnej zbiórki. Jeśli chodzi o przedsiębiorców, to niektórzy zaczęli ją prowadzić dopiero w 2003 r. Stąd m.in. tak małe ilości zebranych surowców wtórnych. Ale zadowalające jest to, że działalność ta jest systematycznie rozwijana, np. po kontroli mam takie informacje, że będzie wystawianych więcej pojemników. Do tego dochodzą problemy zgłaszane przez przedsiębiorców, że pojemniki są niszczone, że są kłopoty ze sprzedażą zebranych w ten sposób odpadów, bo trzeba je jeszcze doczyszczać. Ale ktoś to musi robić. A przecież wiadomo, że jak jest mało, to jest drogo, a jak będzie więcej, to będzie taniej. I koło się zamyka. Tylko w jednym przypadku, w województwie zachodniopomorskim, firma, która odbierała posegregowane odpady, dostarczała je na składowisko. Zaprzestała takiej działalności jeszcze w toku kontroli.

Czy planowane są następne kontrole w tym zakresie, służące np. sprawdzeniu, jak są realizowane zalecenia pokontrolne?
Jest taka praktyka, że w miarę możliwości prowadzimy kontrole sprawdzające, ale w tym roku jest przewidziana kontrola dotycząca odpadów opakowaniowych. Ta kontrola, w której będzie brała udział nasza delegatura, koordynowana będzie przez Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego. W pierwszym kwartale bieżącego roku koncentrujemy się na kontrolach wykonania budżetu państwa.
Większość naszych pracowników prowadzi kontrole w tym zakresie w urzędach: wojewódzkim i marszałkowskim oraz w starostwach, gminach i innych jednostkach.

Czy możliwe jest rozszerzenie kontroli z dużych miast na mniejsze jednostki, w tym gminy wiejskie, czy też przekracza to możliwości Delegatury?
Jest to uzależnione od obciążenia planowymi zadaniami kontrolnymi oraz od możliwości kadrowych. W tym roku nie planujemy takich kontroli. A w przyszłości? Jeżeli tylko byłaby taka możliwość, to chętnie się na to pokusimy. Sądzę też, że gdyby do takiej kontroli doszło, nasza Delegatura mogłaby dalej to koordynować.

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus