Fundusze muszą się zmienić

wydany w Przegląd Komunalny – 2003-7
  DRUKUJ
Z Jerzym Swatoniem, prezesem Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, rozmawia Wojciech Dutka


Panie Prezesie, odetchnął Pan dzisiaj*, gdy rząd uzyskał wotum zaufania?
Chciałbym, żeby praca takich instytucji jak Fundusz była odpolityczniona i by taka Instytucja nie żyła tylko w rytmie zdarzeń politycznych. Oczywiście, odetchnąłem, bo oznacza to pewną stabilizację, która jest szczególnie ważna teraz, gdy Fundusz przekształca się z jednostki obsługującej projekty krajowe, w instytucję, która musi odegrać określoną rolę w kreowaniu projektów pod absorpcję pieniędzy unijnych i która powinna wspomóc wdrażanie projektów ze środków unijnych z dodatkiem środków krajowych - funduszy Narodowego i wojewódzkich.


Czy do tego potrzeba wyodrębnionego Funduszu, z radą nadzorczą i całą otoczką „samorządności”? Czy nie lepiej, gdyby był Pan wiceministrem, odpowiedzialnym za finanse w ochronie środowiska?
Jeśli sobie wyobrażamy, że ktoś miałby jednoosobowo podejmować decyzje, to może w ogóle zlikwidujmy samorządność? Zadajmy sobie pytanie, czy urzędnik państwowy jest od udzielania pożyczek? Nie! Od tego są właściwe organy, pochodzące z wyborów, z nadania i kontrolowalne. W gremiach, w których decyzje podejmuje się w szerszym gronie, zawsze istnieją kontrowersje, jako element samokontroli - i to sprzyja lepszym decyzjom. Dawno minął czas gospodarki nakazowo-rozdzielczej, gdzie zza biurka ministerstwa czy komisji planowania decydowano: to będzie tak, tu dam tyle, a wam tyle. Fundusz nie powinien kojarzyć się tylko z administracją rządową czy samorządową – to byłoby nieporozumienie.
Dlatego nie mogę się zgodzić z Pana tezą. Fundusz jest określoną instytucją zaufania publicznego. W radzie nadzorczej, różnych komisjach, jury zasiadają specjaliści, traktuję ich jako gremium fachowe i kontrolne, pewien samorząd w zakresie finansowania ochrony środowiska. Kolejna sprawa - bez funduszy nie byłoby takiej skali dotacji. W ostatnim okresie opłaty ekologiczne spadły czterokrotnie, natomiast Fundusz nie zmniejszył ilości udzielanych dotacji. Fundusz się odtwarza udzielając pożyczek, od których odsetki tworzą bazę dotacji. To taki mechanizm parabankowy, tyle że my nie bierzemy za swoje usługi opłat i prowizji, czyli wykonywanie tych czynności jest o wiele tańsze, niż w banku. Fundusz jest zwolniony z podatku, z tworzenia funduszy rezerwowych, więc może sobie pozwolić na pożyczki niskooprocentowane. Taka instytucja nie powinna istnieć w strukturze administracji państwowej. Trzeci argument: wydaje mi się, że - zwłaszcza w inwestycjach - diabeł tkwi w szczegółach. Żmudne badanie strony prawnej i całej ekonomiki przedsięwzięcia inwestycyjnego – to nie są cechy właściwe, które muszą być do wypełniania w strukturach centralnej administracji państwowej.


Minister środowiska musi mieć narzędzia do realizacji polityki ekologicznej...
Minister ma narzędzia w postaci Funduszu, bo celem jego funkcjonowania jest właśnie realizacja tej polityki. Ale w systemie parlamentarnym rząd jest wykonawcą woli sejmu, więc ani polityki ekologicznej, ani sposobu jej realizacji nie ustala jednoosobowo minister. Sejm przyjmuje ustawę budżetową, do której załącznikiem są plany finansowe funduszy.


Czy jako doświadczony praktyk zgadza się Pan, że nie należy zbytnio „majstrować” przy funduszach?
W tym roku mija 10 lat istnienia wojewódzkich funduszy, a w przyszłym - 15 lat Narodowego Funduszu. Zasadnicza konstrukcja funduszy powstała w latach 1989-93, w wyniku dyskusji przy „okrągłym stole” - autorzy chcieli zmodyfikować system i, wydzielając pewne struktury, utworzyć instrumenty ekonomiczne, przyspieszające działania w ochronie środowiska. Jednak rzeczywistość się zmienia i w ciągu 3 lat staniemy wobec konieczności zaabsorbowania na ochronę środowiska 2,3-2,5 mld euro, czyli rocznie 700-800 mln euro, to jest 3,2-3,5 mld zł. To podwojenie sumy naszych budżetów, gdyż teraz suma rocznych budżetów - Narodowego i wszystkich wojewódzkich funduszy wynosi około 3,6 mld zł. Dlatego fundusze muszą się zmienić, tym bardziej, że są najlepiej przygotowane do obsługi i zaistnienia w roli jednostek wdrażających, oczywiście po dostosowaniu do kryteriów unijnych. Na przykład w Unii bada się, jakie dany projekt wywołuje konsekwencje po jego zrealizowaniu. Uważa się, że projektu nieefektywnego społecznie nie należy realizować. My musimy przyzwyczaić się do takiego myślenia.


Rady nadzorcze funduszy często są forum rozgrywek politycznych, każda ekipa ma swoich ludzi...
Nie mogę się z Panem do końca zgodzić, ponieważ w Narodowym Funduszu w radzie nadzorczej są również przedstawiciele opozycji. Natomiast prawdą jest, że w ostatnim okresie szczególnie upolityczniono przedstawicieli, wybieranych przez sejmiki. Często ludzie ci nie mają wiele wspólnego z ochroną środowiska i ubolewam, że tak się dzieje, bo to nie jest zdrowa tendencja. Rada nadzorcza, jako pewne ciało kontrolne, programowe, powinna dawać szersze spektrum i nie powinna wywodzić się tylko z opcji rządzących. Jednak w organach wykonawczych funduszy – z tym się zgadzam – powinni być fachowcy, których zgłasza minister czy partie rządzące. To jest dla mnie logiczne.


Sejm pracuje nad kolejną zmianą ustawy... Województwa niechętnie oddadzą władztwo nad funduszami...
Widział pan kogoś, kto z entuzjazmem przyjmuje zmiany? Prezesi wojewódzkich funduszy nie byli zachwyceni zmianami, bo zawsze nowe rodzi się w bólach. Ale czy to ma oznaczać rezygnację z unowocześniania funduszy? Powiedziałem już, że tyle, ile mamy zaabsorbować środków z Unii, tyle obecnie krąży w całym systemie funduszy. Ale Unia nie daje 100% - daje średnio 60%, czyli musimy znaleźć pozostałe środki. Czy te inwestycje nie będą korzystne dla województw?


Ale marszałek ma swoje środki strukturalne, ma komitet sterujący...
W województwie nie wyssie się z palca pozostałych pieniędzy. Proszę przyjąć do wiadomości, że projekty zgłaszane do Unii muszą na danym terenie rozwiązywać problem do końca, zgodnie z dyrektywami Unii, czyli nie będzie cząstkowego realizowania zadań. Jeżeli mamy województwo, którego stolica jest dużą aglomeracją i do dzisiaj nie ma oczyszczalni i uregulowanej gospodarki wodno-ściekowej, to region się musi zdecydować, czy tego chce. Jeżeli chce, a program wymaga wydatkowania pieniędzy zarówno z Funduszu Narodowego i wojewódzkiego, to trzeba tak zrobić, odsuwając realizację innych, np. mniejszych zadań.


Ale nie zbudujemy 30-40 oczyszczalni ścieków i będzie protest...
Ale czy Polska kończy się w 2006 roku? Przecież nikt nie obiecywał, że w ciągu 3 lat usuniemy wszystkie zaniedbania i wszystkie zaległości. Problem polega cały czas (w funduszach również) na wyborze priorytetów i hierarchii zadań, które najlepiej by te priorytety realizowały. Duże zadania kwalifikują się do Funduszu Spójności, a mniejsze - do funduszy strukturalnych. I to się dzieje niezależnie od siebie. I tu są środki i tam są środki.


Ale tu jest za mało i tam jest za mało...
Moment. Do absorpcji środków unijnych nie jest za mało. Bo jeżeli na 2 euro mamy wyłożyć własną złotówkę – to jest dwa do jednego. Jeżeli mamy zaabsorbować rocznie 3,6 mld zł, wystarczy dać tylko 1,8 mld, a drugie tyle zostanie w naszej kasie. I to w przypadku, gdybyśmy założyli, że całe środki krajowe pochodzą z funduszy. A tak nie może być, bo Unia zakłada, że przynajmniej 10% musi pochodzić od beneficjenta. Czyli już z góry w części krajowej 10% to są środki własne inwestora. Idea jest taka: oblicza się projekt, tak jakby był realizowany na zasadach komercyjnych, po czym ustala się skutki cenowe, jakie on za sobą niesie. Następnie próbuje się te skutki zminimalizować, żeby nie przekroczyły 3% dochodów średnich obywatela - tylko wtedy Unia dodaje dotacje. I muszę Pana zmartwić. Dla wielu projektów okazuje się, że interwencja Unii wystarcza na poziomie 40%. Resztę można zrealizować, biorąc środki komercyjne. I nic złego się wtedy nie dzieje. Oczywiście większa będzie wówczas cena usługi. Ale ceny będą się powoli zrównywać z europejskimi. Unia tu się godzi, żeby to były środki bardziej łagodne, czyli fundusze, pożyczki niskooprocentowane, ale ekonomika projektu jest liczona tak, jak gdyby były brane środki komercyjne - bankowe.

Pozostają fundusze powiatowe i gminne...
Nie ma żadnego dokumentu, w którym ministerstwo proponowałoby ich likwidację. Była tylko dyskusja na ten temat. Rzecz polega na tym, że wszyscy dyskutują o Narodowym, o wojewódzkich funduszach, a nikt się nie przyjrzy bliżej strukturze wydatkowania w funduszach gminnych i powiatowych. Moja opinia w tym aspekcie jest negatywna. Do samorządów gminnych trafia 26% opłat ekologicznych, a 10% do powiatów. Razem jest to 36% opłat, a udział w finansowaniu inwestycji w ochronie środowiska z pieniędzy funduszy gminnych i powiatowych wynosi zaledwie 18%. Coś tu nie gra i to oznacza, że tych funduszy nie wydaje się na ochronę środowiska.


Co dalej z reformą struktur administracyjnych Narodowego Funduszu? Przed kilkoma miesiącami postraszono pracowników, że „odchudzamy Fundusz”...
Fundusz się rozrósł i była redukcja pracowników. Ci ludzie dostali propozycje pracy np. w komórkach zagranicznych, ale nie sprostali wymaganiom, bo nie znali języka. To co można poradzić? Trzeba było zrobić miejsce, aby przyjąć nowych, kompetentnych do projektów zagranicznych. Natomiast proszę nie odczytywać mojej wypowiedzi, że przy zwolnieniach nie mogło dochodzić do błędów czy nieporozumień – bo takie były. Niektóre osoby odwołały się do sądu pracy i, o ile wiem, toczą się postępowania, ale to nie ma nic wspólnego z generalnym planem. Po to było „odchudzanie”, żeby wzmocnić komórki pracujące przy projektach zagranicznych. W Narodowym Funduszu pracowników administracyjnych jest nie więcej niż 10%, natomiast reszta to pracownicy merytoryczni. Faktyczny problem polega na zmniejszaniu zatrudnienia w komórkach, pracujących tylko nad projektami krajowymi, a zwiększaniu w komórkach, które pracują nad projektami dofinansowanymi z ISPY czy z funduszy strukturalnych. Dotychczas Narodowy Fundusz miał jednego audytora, a Unia wyliczyła, że tylko do środków unijnych musimy zwiększyć zatrudnienie co najmniej do 3 audytorów – taki jest wymóg, żebyśmy mogli dostać certyfikat i uzyskać akredytację jako jednostka wdrożeniowa. Unia ma wskaźniki przeliczeniowe, ile osób powinno pracować przy koordynacji projektu, przy samym projekcie i my od tych norm odbiegamy 5-krotnie. Z tego punktu widzenia, ilość osób zatrudniona w projektach unijnych powinna znacznie wzrosnąć. W Brukseli zapytano mnie, jak sobie wyobrażam obsłużenie podwojonych środków, przy niezmienionym zatrudnieniu?


A sprawa Banku Ochrony Środowiska? Czy uważa Pan, że w ochronie środowiska powinien być wyspecjalizowany bank?
Mamy wolny rynek i będzie nas obsługiwał ten bank, który da lepsze warunki. Ale proszę rozróżnić pomiędzy obsługą Funduszu, a obsługiwaniem projektów ekologicznych. To są dwie zupełnie różne rzeczy. Jeżeli jest wyspecjalizowany bank w takich projektach, to zdecydowanie łatwiej się realizuje takie inwestycje. Gminy, podmioty gospodarcze, właściciele inwestycji mogą sobie wybrać dowolny bank. Jeżeli nie będą wybierać BOŚ-u, to po prostu nie będzie miał miejsca na rynku. Ale jeżeli go wybierają, to widocznie dobrze pracuje, bo jest wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony środowiska.


Po co zatem Fundusz jest współwłaścicielem BOŚ-u?
Słyszał Pan kiedyś o partnerstwie publiczno-prywatnym? Proszę spojrzeć na to, jak na pierwszy eksperymentujący bank, który właśnie realizuje to partnerstwo. Partnerem publicznym są Narodowy i wojewódzkie fundusze, a partnerem prywatnym jest duża szwedzka grupa bankowa.
Na początku lat 90. była koncepcja spójnego systemu finansowania. Teraz próbowano wrócić z powrotem do kontroli nad bankiem ze strony funduszy, ponieważ nie wszystko w BOŚ-u było w porządku. Generowanie ujemnego wyniku finansowego, tolerowanie tej sytuacji drugi rok z rzędu uderzałoby w fundusze jako akcjonariuszy, gdyż zainwestowane pieniądze nie przynosiły efektu. Ale właśnie odbyło się walne zgromadzenie i właściciele banku z radością przywitali zlikwidowanie ujemnego wyniku finansowego z roku 2001; w roku 2002 bank odnotował 38 mln zysku, zaczął płacić dywidendę. Bank odzyskuje pewną energię, jest postęp. Czy wystarczy ona na wytrzymanie konkurencji na rynku? Tego nie wiem. To muszą powiedzieć ci, którzy zarządzają BOŚ-em.


Dziękuję za rozmowę.



*Rozmowa przeprowadzona 13.06.2003 r.



Jerzy Swatoń
Absolwent Wydziału Automatyki i Informatyki Politechniki Śląskiej w Gliwicach. Ukończył studia doktoranckie z zakresu organizacji i zarządzania w Wyższej Szkole Ekonomicznej w Pradze. Pod koniec 2001 r. został zastępcą prezesa Zarządu NFOŚiGW do spraw współpracy z zagranicą, natomiast w marcu 2003 r. został powołany na prezesa Zarządu NFOŚiGW.


Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus