NIMBY, NIABY czy BANANA?

wydany w Ecomanager – 2012-11
  DRUKUJ
Napięcia i protesty towarzyszące nowym inwestycjom powodują czasem wrażenie, że „ludzie sami nie wiedzą, czego chcą” i „protestują przeciwko wszystkiemu, co nowe”. Taką postawę określa się często syndromem NIMBY. Czy nie jest to jednak zbytnie uproszczenie? Czy złożone konflikty społeczne można sprowadzić do prostego syndromu NIMBY?
 
Określenie „syndrom NIMBY” (ang. not in my backyard – „nie na moim podwórku”) ma opisywać rzekomo powszechne nastawienie społeczności lokalnych, które generalnie nie są przeciwko nowym inwestycjom infrastrukturalnym (np. budowie drogi, spalarni odpadów czy też farmy wiatrowej), ale nie zgadzają się na to, by były one realizowane w ich okolicy. Syndrom NIMBY doczekał się różnych wariantów, takich jak BIBYTIM (ang. better in your backyard than in mine – „lepiej na twoim podwórku niż moim”), NIABY (ang. not in any backyard – „na żadnym podwórku”) czy też BANANA (ang. build absolutely nothing, anywhere near anything – „nie budować absolutnie niczego, nigdzie i w pobliżu niczego”). Wspólny dla tych sposobów opisywania postaw społeczności lokalnych jest wyraźnie negatywny sposób ich oceny. Wszystkie one zasadzają się na założeniu, że protesty mieszkańców wynikają z ich egoizmu, krótkowzroczności i irracjonalnego uporu.
 
Pułapka NIMBY
Często popełnianym błędem odnośnie konfliktów dotyczących nowej inwestycji jest pochopne zaklasyfikowanie ich jako protestów typu NIMBY, co upraszcza złożoność konfliktu i utrudnia jego rozwiązanie. Przede wszystkim użycie etykiety NIMBY z góry zakłada irracjonalność sprzeciwu mieszkańców. To wydaje się zwalniać decydentów z wnikania w głębsze przyczyny konfliktu, bo wiadomo: „ludzie zawsze boją się tego, co nieznane”, „chcieliby mieć prąd w gniazdku, ale elektrowni postawić u siebie nie dadzą” czy też „naczytali się bzdur w Internecie”. Od takiego nastawienia tylko krok do stwierdzenia, że ludzie są głupi i nie rozumieją, jakim dobrodziejstwem dla nich będzie np. nowa farma wiatrowa, biogazownia, elektrownia atomowa czy odwiert poszukiwawczy gazu łupkowego. Po przyjęciu takich założeń wsłuchiwanie się w argumenty różnych stron czy próba rozpoznania struktury potrzeb, interesów i oczekiwań kryjących się za konfliktem, wydają się niepotrzebne.
 
Takie podejście z góry determinuje sposób rozwiązywania konfliktu – ludzi trzeba przekonać, wytłumaczyć im, wyedukować. Jakikolwiek dialog ze społecznością lokalną wydaje się w takiej sytuacji zbytnią ekstrawagancją. Organizuje się więc spotkania z udziałem ekspertów, tłumaczy, rozdaje materiały dotyczące inwestycji, a także tworzy stronę internetową z dużą ilością fachowych informacji. Jednak mieszkańcy tego nie doceniają i zaczynają coraz silniej protestować. Tymczasem błąd jest często popełniany już na początku, gdy zakłada się, że każdy głos sceptyczny wobec inwestycji jest wyrazem syndromu NIMBY. To ukierunkowuje nasze myślenie i działanie tak, że nie jesteśmy już w stanie dostrzec faktycznego charakteru konfliktu. Nie da się wprawdzie ukryć, że wiele lokalnych sporów zyskuje w pewnym momencie cechy NIMBY. Kluczowe jest jednak słowo „zyskuje” – wbrew założeniu kryjącemu się za tym sposobem myślenia, opór mieszkańców na zasadzie „nie i koniec” nie wynika z ich wrodzonego egoizmu, nieufności czy aspołecznego charakteru, lecz jest często efektem sposobu traktowania ich przez inwestora, władze lokalne i urzędników. Syndrom NIMBY może powstawać w wyniku negatywnych doświadczeń społeczności lokalnych przy realizacji wcześniejszych, kontrowersyjnych inwestycji na terenie ich gminy czy miasta, szczególnie pod względem sposobu prowadzenia konsultacji społecznych, uwzględniania opinii mieszkańców i dopuszczania ich do współdecydowania.
 
Przyczyny protestów
Pojawienie się konfliktów typu NIMBY i im pokrewnych może wynikać z różnych przyczyn, zazwyczaj stanowiących splot uwarunkowań o charakterze ekonomicznym, politycznym i społecznym. Na płaszczyźnie ekonomicznej są to przede wszystkim duże koszty inwestycji (np. uciążliwy hałas, smród, zwiększony ruch pojazdów, ryzyko zanieczyszczenia środowiska) oraz korzyści utracone z jej powodu (np. w związku ze zmniejszeniem się liczby turystów). W wymiarze politycznym kluczowy jest sposób podejmowania i komunikowania decyzji: nieuwzględnianie potrzeb i interesów społeczności lokalnych, brak odpowiednich działań informacyjnych i konsultacyjnych, fakt zaangażowania wielkiego biznesu (w dodatku często zagranicznego), a także uciekanie od niewygodnych decyzji przez polityków, by nie narazić się wyborcom.
Na przyczyny ekonomiczne i polityczne nakładają się również czynniki o charakterze społecznym. Mamy do czynienia zarówno z uwarunkowaniami zastanymi i niezależnymi od inwestora, jak i wywołanymi przez niewłaściwe działania. Do pierwszych będzie należeć np. różnorodność aktorów społecznych, a więc różnych grup, środowisk, osób, organizacji, cechujących się odmiennymi interesami i wartościami. Konfliktowa sytuacja często wynika z różnych historycznych zaszłości i zadawnionych sporów, które tworzą podatny grunt pod wybuch nowego konfliktu. Mogą to być np. wcześniejsze negatywne doświadczenia z innymi uciążliwymi inwestycjami na terenie gminy, którym towarzyszyły protesty społeczności lokalnej. W efekcie mamy do czynienia z wprawdzie uśpioną, ale gotową do przebudzenia grupą protestu, która w szybkim czasie może się uaktywnić.
 
Komunikacja ze społeczeństwem
Kluczowe znaczenie mają też działania (lub ich brak) decydentów, które mogą wywoływać niepożądane postawy społeczności lokalnej. Wchodzimy przede wszystkim w obszar szeroko pojętej komunikacji społecznej, budowania relacji ze społecznościami lokalnymi i społecznej odpowiedzialności biznesu. W ostatnich latach te często lekceważone zagadnienia zaczęły przyciągać coraz większą uwagę, gdy okazało się, że niejednokrotnie to właśnie podstawowe błędy komunikacyjne (np. zbyt późno rozpoczęte konsultacje społeczne) prowadzą do wybuchu konfliktów typu NIMBY i sprawiają, że ludzie wychodzą na ulicę.
 
Brak dialogu ze społecznościami lokalnymi, a często wręcz brak najprostszej kampanii informacyjnej poprzedzającej inwestycję, to bezpośrednie przyczyny protestów wskazywane przez ich uczestników w doniesieniach medialnych tworzących następnie nieprzychylny „klimat” wokół inwestycji. Szacuje się, że 2/3 skarg do Samorządowych Kolegiów Odwoławczych dotyczy braku odpowiednich konsultacji społecznych. Potwierdzają to również badania społeczne, dotyczące lokalizacji elektrowni jądrowej, wykonane przez autora na zlecenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w 2011 r. Ponad 40% mieszkańców woj. pomorskiego uznało, że nie są traktowani sprawiedliwie przy realizacji inwestycji w swojej gminie. Większość z nich stwierdziła, że wyrazem tego jest przede wszystkim fakt, że „nie słucha się i nie informuje społeczności lokalnych o inwestycji” oraz „nie uwzględnia się opinii mieszkańców”. To pokazuje, jak duży jest brak zaufania w stosunku do nowych inwestycji, ale również jak istotną rolę odgrywa informowanie i wysłuchiwanie społeczności lokalnych. Podobnych wyników dostarczają badania Zakładu Zdrowia Publicznego Pomorskiego Uniwersytetu w Szczecinie z 2010 r., w ramach których 84% badanych uznało wzrost akceptacji dla nowych inwestycji energetycznych za możliwy pod warunkiem uzyskania rzetelnych informacji o wadach i zaletach inwestycji.
 
Zarządzanie konfliktem
Uwzględnienie okoliczności, w jakich konflikt przybiera postać NIMBY jest kluczowe, by móc w odpowiedni sposób nimi zarządzać i zapobiegać gwałtownym protestom. Zbyt pochopne przyjęcie założenia o irracjonalnym charakterze sprzeciwu mieszkańców skutkuje zazwyczaj zastosowaniem strategii autorytarnej, która jedynie pogłębia polityczne przyczyny konfliktu. Styl autorytarny opiera się na wykorzystywaniu do rozwiązywania spornych kwestii przede wszystkim ścieżki administracyjnej i formalnych, przewidzianych prawem działań. Oznacza to ograniczanie kontaktów między decydentami a pozostałymi interesariuszami do niezbędnego, wymaganego prawem minimum (prowadzenie jedynie narzuconych przez prawo obowiązkowych konsultacji), ale także sięganie po wszelkie dostępne prawem metody, by przeforsować swoją decyzję, np. poprzez wywłaszczenia, przymusowy wykup nieruchomości, usuwanie siłą protestujących mieszkańców czy też specustawy. Styl autorytarny to przede wszystkim tzw. strategia DAD: decide – anounce – defend (decydowanie – ogłaszanie podjętej decyzji – bronienie jej). Jest to zatem typowe podejście hierarchiczne, oparte na podziale „my” (władze, urzędy, eksperci) i „oni” (społeczeństwo).
 
Podejmowanie decyzji w ramach stylu autorytarnego następuje z pominięciem opinii publicznej, a komunikacja ze społeczeństwem ograniczona jest do kampanii informacyjno-edukacyjnych. Ich zadanie to przekonanie społeczeństwa do słuszności już podjętej decyzji i przyjętego rozwiązania, by uśmierzyć ewentualne konflikty. Kampanie informacyjno-edukacyjne mają często charakter propagandowy i opierają się na założeniu, że wszelkie sprzeciwy wobec podjętej decyzji wynikają z braku wiedzy/informacji u „zwykłych ludzi” lub z ich niedouczenia. Gdy ludziom wytłumaczy się, to zrozumieją, jak bardzo się mylą, dostrzegą słuszność i głęboką mądrość przyjętego przez decydentów rozwiązania i przestaną protestować. Takie podejście wynika z leżącego u podstaw kampanii informacyjno-edukacyjnych podziału na ekspertów oraz laików. Ci pierwsi mają być w posiadaniu ekskluzywnej, specjalistycznej wiedzy eksperckiej, niedostępnej dla zwykłych ludzi, którzy nie znają się, nie mają wiedzy ani kompetencji i często sami nie wiedzą, czego chcą.
 
Partycypacja
Przeciwieństwem podejścia autorytarnego jest styl określany mianem partycypacyjnego, uczestniczącego, dialogowego czy deliberacyjnego. Główna różnica polega na tym, że społeczeństwo, na które składają się różne grupy interesariuszy, nie jest traktowane jedynie jako bierny odbiorca decyzji podejmowanych przez urzędników i inwestorów, lecz jest aktywnie włączane w rozwiązywanie konfliktu. Strategia partycypacyjna pozwala na uwzględnienie poszczególnych uwarunkowań konfliktu, począwszy od różnorodnych potrzeb, interesów i oczekiwań interesariuszy, przez zastane uwarunkowania społeczne, po sposób komunikacji i relacje inwestora z mieszkańcami. Podejście partycypacyjne charakteryzuje się wyjściem poza wymagane prawem konsultacje i uzupełnienie ich o dodatkowe działania na polu inwestor – władze – społeczność lokalna.
Mamy więc do czynienia z wielokierunkową komunikacją, przełamującą hierarchiczny podział „my” – „oni”, w której wszystkie strony na równi mówią i słuchają innych. Dlatego też w odniesieniu do partycypacji publicznej mówi się o dialogu, które jest pojęciem znacznie szerszym niż „konsultacje”.
Pomijanie lokalnej opinii publicznej przy podejmowaniu decyzji skutkuje zazwyczaj konfliktem, częstokroć gwałtownym. Z tego względu angażowanie przedstawicieli interesariuszy w procesy planowania i decydowanie o kierunku oraz charakterze rozwoju okolicy jest w interesie zarówno inwestorów, jak i urzędników (z czego, na szczęście, jedni i drudzy coraz częściej zaczynają zdawać sobie sprawę).
 
dr Piotr Stankiewicz, Instytut Socjologii, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

comments powered by Disqus