Otwarte dane w administracji publicznej

wydany w Dodatek specjalny – 2016-9
  DRUKUJ

Wydawać by się mogło, że wszyscy wiedzą, iż administracja publiczna posiada ogromną liczbę danych. Jak się jednak okazuje w praktyce, dopiero rozpoczęcie programu otwierania danych pozwala uświadomić urzędnikom, ile i jakie bazy danych posiadają. A dzięki rozmowom z mieszkańcami i biznesem pojawiają się pomysły na ich wykorzystanie.

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich.

Termin „otwarte dane” (ang. open data) pojawia się coraz częściej na konferencjach prasowych oraz seminariach samorządowych. Warto jednak wyjaśnić, że pisząc „dane”, należy mieć na uwadze dane nie tylko finansowe, ale także geodezyjne – np. mapy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), kulturalne – np. rejestry placówek kultury czy lista książek w bibliotekach, transportowe, sportowe, środowiskowe czy komunalne – np. punkty zbiórek baterii. Z pewnością urząd takie informacje posiada i czasami udostępnia niektóre dane obywatelom. Budżety miast są publikowane na stronach biuletynów informacji publicznej, a informacje o przetargach na dedykowanych stronach. Czasami można zapoznać się z mapą hałasu czy znaleźć wykaz czynnych całą dobę aptek, a z wykazem dostępnych do wynajmu lokali zapoznać się osobiście w urzędzie.

Kiedy dane są otwarte?

Jednak aby mówić o otwartych danych, muszą one spełnić kilka warunków. Powinny być dostępne online, czyli osiągalne dla jak najszerszego grona użytkowników i bezpłatnie wykorzystywane w dowolnych celach, w tym biznesowych. Otwarte dane nie wymagają składania dodatkowych wniosków. Nie ma potrzeby rejestracji, posiadania loginu, legitymowania się czy płacenia. Dodatkowo dane muszą być aktualne i udostępniane na tyle szybko, by nie traciły swojej wartości. W zależności od rodzaju informacji może to być aktualizacja z częstotliwością co kilka sekund (np. o natężeniu ruchu czy dostępność miejsc parkingowych), co godzinę (status książek w miejskich wypożyczalniach), raz dziennie (oferta kulturalna) czy co kilka miesięcy (aktualizacja m.p.z.p.).

Otwarte dane muszą być kompletne. Poszczególne zbiory danych publicznych są udostępniane w całości i bez błędów. Za błąd należy uznać popularne literówki, niekompletne informacje, „jedno zero więcej” itp. W jednym z polskich miast w rejestrze mieszkańców dwuczłonowa nazwa miejscowości została zapisana na dwadzieścia jeden sposobów. Dlatego tak istotne jest, aby dane miały ustalony standard. Przykładowo datę można zapisać w formacie: DD-MM-RRRR albo DD/MM/RR, podobnie z adresem. System rozpoznaje te dwa różne zapisy jako kompletnie inne lokalizacje – stąd chociażby dane z policyjnego Systemu Ewidencji Wypadków i Kolizji wymagają ogromnej rozwagi przy ich interpretowaniu. Osoba zainteresowana zajęciami sportowymi nie będzie w stanie znaleźć szybko informacji o wydarzeniach w najbliższym tygodniu, jeśli daty będą zapisane w sposób uniemożliwiający ich porównanie czy posortowanie.

Ponadto dane wystandaryzowane muszą być dodatkowo maszynowo odczytywalne – czyli musi być możliwe ich automatyczne przetwarzanie. Dlatego niedopuszczalne jest publikowanie danych w postaci skanów czy plików PDF. Wszędzie, gdzie jest to możliwe, należy korzystać z formatów typu XML czy CSV. Uchwały rady gminy mogą być umieszczane w Internecie jako pliki tekstowe, nie ma prawnego wymogu publikowania ich jako skanów z podpisami i pieczęciami. A otwarty i przeszukiwalny format to ułatwienie nie tylko dla mieszkańców, ale również dla urzędników.

Duże dane „big data” to nie to samo co otwarte dane „open data”. Duże dane mogą być otwarte (np. lokalizacja pojazdów komunikacji zbiorowej), ale jednocześnie otwarte dane nie muszą być „big” (np. wykaz szkół).

Dlaczego warto udostępniać dane?

Dane pozwalają nawiązać dialog z mieszkańcami (biznesem, interesariuszami) w celu rozwiązania konkretnych problemów gminy. Warto więc je otwierać z myślą, że mają ułatwić funkcjonowanie w gminie. Ponadto dzięki danym można zaangażować mieszkańców do współdecydowania o losach gminy, a także zapewnić transparentność władzy i procesów decyzyjnych w gminie.

Świadomość, że miasto należy do mieszkańców, rośnie w Polsce w ostatnich latach w ogromnym tempie – świadczy o tym wzrost liczby ruchów miejskich czy coraz łatwiejsze angażowanie obywateli do udziału we współdecydowaniu o miejskich wydatkach (budżety partycypacyjne). Tego typu działania powodują, że część mieszkańców zaczyna rozumieć, jak działa lokalny samorząd – sprawdzają ceny inwestycji, są w stanie proponować rozwiązania zgodne z prawem i lokalnymi procedurami. Jednak aby mieszkańcy byli prawdziwymi partnerami do rozmów o przyszłości gminy, warto, aby mieli podobny poziom wiedzy jak pracownicy urzędu. Coraz więcej polskich samorządów wychodzi tym oczekiwaniom naprzeciw, udostępniając niektóre posiadane dane publiczne.

Przykładowo Gdańsk w marcu 2014 r. zdecydował się na udostępnianie swoich danych – rozpoczęto od potencjalnie najbardziej kontrowersyjnej bazy danych – wydatków. To, co przez ten czas się zmieniło, to głównie uważność urzędników w uzupełnianiu zestawień oraz wzrost ich świadomości, że obywatele mogą do takiego wykazu zajrzeć.

Rejestry umów można znaleźć także na stronach np. Szczecina, Warszawy, Wadowic czy Sieradza – to są jednak działania typowo nastawione na przejrzystość władzy. Ale dzięki danym można rozwiązać konkretne problemy.

Dostęp do danych to też wiedza i edukacja – lokalizacje punktów zbiórek baterii i elektrośmieci, terminy akcji oczyszczania miasta, aktualna pozycja tramwajów, punkty czipowania psów i kotów itp. Udostępnienie tych informacji to nie tylko ułatwienie dla urzędu, ale też konkretna wartość dla mieszkańców. Warto także zauważyć, że dobrze opisane na stronie internetowej dane mogą znacząco wpłynąć na zmniejszenie się liczby telefonów i e-maili z pytaniami od zagubionych mieszkańców.

Przy okazji dyskusji na temat prywatnych przewozów osobowych – w niektórych gminach postanowiono opublikować numery rejestracyjne oraz numery licencji taksówkarskich. Mieszkańcy mają dostęp do informacji, który samochód przewozi ich za zgodą miasta. Warto jednak pamiętać, że samo opublikowanie informacji (kompletnej, aktualnej, maszynowo odczytywalnej) to nie wszystko. Aby informacje doprowadziły do większego zaangażowania obywateli i obywatelek w życie publiczne i docelowo umożliwiały rozwiązywanie gminnych problemów – niezbędne jest stworzenie wygodnych kanałów komunikacji zarówno online, jak i offline. Powinny być one używane do uzyskiwania informacji zwrotnej na temat nie tylko samych baz danych, ale także działań miasta. Narzędzia te muszą być dwustronne, a więc nie tylko umożliwiać mieszkańcom wyrażenie swojego zdania, ale także pozwalać im uzyskać odpowiedź. Wymaga to nie tyle stworzenia dedykowanej aplikacji, co przede wszystkim zmiany podejścia do mieszkańca i rozpoczęcia traktowania go jak partnera i podmiotu współodpowiedzialnego za miasto.

Tego typu komunikację zastosowano przy okazji tworzenia Banku Nasadzeń Drzew – problemem były nadwyżki drzew, jakie mieli posadzić deweloperzy. Rozwiązaniem było zaangażowanie obywateli we wskazywanie miejsc, gdzie nowe nasadzenia mają się pojawić. W tym celu połączono dane o własności działek (sadzenie drzewa na prywatnej działce nie było dopuszczalne), a następnie dane o infrastrukturze podziemnej. Zaangażowano pracowników kilku wydziałów. Projekt międzywydziałowy zaplanowany z ogromną dbałością o mieszkańca trwa od ponad roku. Rola osób zgłaszających nie kończy się na samym zgłoszeniu miejsca, mogą one decydować o zmianach czy przesunięciach, a na koniec są informowane, że zadanie zostało wykonane. Schemat, jaki powstał dla Gdańska, może być z powodzeniem wdrażany w innych gminach. Tyle tylko, że cała procedura – od zgłoszenia, przez sprawdzenie, aż do nasadzenia – trwa.

Przydatne dla mieszkańców i rozwiązujące bardzo konkretny i częsty problem w miastach są informacje o komunikacji publicznej i natężeniu ruchu w mieście. Za ile przyjedzie autobus, czy tramwaj wyjechał już z zajezdni, czy na określonej ulicy są korki? To są codzienne pytania, na które odpowiedź mieszkańcy szukają obecnie najczęściej na portalach społecznościowych lub w lokalnych rozgłośniach radiowych, które w godzinach szczytu wysyłają reporterów w newralgiczne punkty miasta.

Coraz więcej gmin posiada jednak systemy ITS oraz zainstalowane w pojazdach nadajniki GPS. We Wrocławiu Urząd Miasta stworzył stronę z podglądem aktualnej pozycji pojazdów komunikacji zbiorowej oraz podaje statystyki miejsc parkingowych. W Łodzi trwa odbiór systemu transportowego, dzięki któremu mieszkańcy będą mogli zobaczyć online nie tylko, za ile faktycznie przyjedzie ich tramwaj, ale też jaki jest czas przejazdu przez poszczególne rejony miasta, a także podglądać z kamer ruch na danym skrzyżowaniu. Na bazie danych transportowych powstają też wolontariacko aplikacje wręcz ostrzegające mieszkańców przed utrudnieniami, np. śląsko-zagłębiowskie „jak nie dojadę” zbiera informacje o najbardziej zaniedbanych trasach.

Jak otwierać dane?

W obliczu liczby danych, jakie posiadają samorządy, nie jest możliwe udostępnienie wszystkich danych od razu. I żaden samorząd na świecie nie zdecydował się na to. Warto wybrać na początek konkretny temat i poszukać czegoś, co już istnieje w wersji elektronicznej w urzędzie, np. dane finansowe, społeczne, kulturalne, a może coś dla biznesu albo turystów? Rejestr wniosków o informację publiczną? Informacje o zabytkach? Rejestr szkół? Warto zapytać organizacje pozarządowe, biznes, uczelnie – mogą zaproponować coś nietuzinkowego, co dla gminy nie będzie problemem w udostępnieniu online, a dla nich będzie bardzo użyteczne.

Do zbioru danych należy napisać kontekst. Dodać zrozumiałe słowa kluczowe (raczej: „samochód” niż „pojazd”), dodać warunki wykorzystania tych danych oraz zakres danych i ich aktualność. Takie informacje pomogą początkującym użytkownikom zorientować się, co przedstawia zbiór. Dopiero tak wybrane, sprawdzone i opisane dane można publikować. W zakresie technologicznym – może to być otwarty plik umieszczany na stronach urzędu albo rozbudowany system pobierający dane np. z systemu obiegu dokumentów w sposób zautomatyzowany. Nie ma potrzeby inwestowania w dedykowany system udostępniania danych, gdyż nawet Ministerstwo Cyfryzacji na stronie danepublicze.gov.pl korzysta z open-sourcowej platformy. A od połowy czerwca 2016 r. każda gmina, która jest zainteresowana publikacją danych w ramach ustawy „re-use”, może korzystać z systemu zarządzanego przez Ministerstwo.

Otwieranie danych to jednak proces. Raz opublikowane dane muszą być aktualizowane. Dlatego ważne jest także szkolenie właścicieli danych oraz stworzenie zespołu, który może pomagać w zakresie otwartych danych. Samo prawne umocowanie takiego zespołu w gminie to nie problem – wystarczy zarządzenie o wdrożeniu polityki otwartości. Głównym problemem w udostępnianiu danych publicznych jest najczęściej brak wiedzy o korzyściach. Poza aspektami wizerunkowymi (transparentność, innowacje) i społecznymi (rozwiązywanie problemów) korzyścią dla gminy jest też rozpoczęcie zarządzania opartego na danych. Zarządzania w stylu smart.

Katarzyna Mikołajczyk
koordynatorka programu Otwarte Miasta, EPF

Ten artykuł jest dostępny dla wszystkich

Z prenumeratą cyfrową lub papierową uzyskasz
bezpłatny dostęp do wszystkich treści.

Sprawdź ofertę prenumeraty

Zaloguj się  |  Prenumerujesz? – otrzymaj dostęp

Reklama

comments powered by Disqus